Ein kleiner Rückzug vom Rückzug
So unterschiedlich versuchen die Bundesländer, das Ende des sozialen Wohnungsbaus aufzuhalten
Die Suche nach einer Bleibe in deutschen Großstädten ist frustrierend. Die Durchschnittsmieten liegen in München bei rund 17 Euro pro Quadratmeter, in Frankfurt bei 14, in Berlin um die zehn Euro. Besonders Menschen mit geringem Einkommen, Studenten, Alleinerziehende und Rentner haben angesichts der Preise und der Konkurrenz unter den Wohnungssuchenden auf dem freien Markt kaum eine Chance. Für sie gibt es Sozialwohnungen. Beim Lesen der entsprechenden Annoncen fragt sich der eine oder die andere schon mal, wo da der Haken ist: erschwingliche Miete, gute Lage, keine Ofenheizung. Im Kleingedruckten ist dann zu lesen: nur mit Wohnberechtigungsschein.
Der Staat subventioniert solche Wohnungen, indem er Bauherren Förderungen verspricht - zinsgünstige Darlehen, Tilgungserleichterungen oder Zuschüsse - wenn diese im Gegenzug für einen bestimmten Zeitraum Wohnungen für Geringverdiener zu günstigeren Mieten bereitstellen. Zumindest in der Theorie.
Wann immer in Deutschland über den sozialen Wohnungsbau gestritten wird, kommt irgendwann der Verweis auf die österreichische Hauptstadt. Denn das »Wiener Modell« gilt in Sachen soziales Wohnen als Vorbild. Etwa zwei Drittel der Wiener leben dank öffentlicher Förderung vergleichsweise günstig. Über 220 000 Wohnungen gehören der Gemeinde, weitere 200 000, meist in der Hand von Genossenschaften, werden von der Stadt gefördert.
Die Stadt lässt sich ihren sozialen Wohnungsbau mit fast 700 Millionen im Jahr einiges kosten. Mehr als die Hälfte der Mittel kommt dabei über den Finanzausgleich vom Bund. Das »Wiener Modell« hat Tradition. Zwischen 1923 und 1934 legte die sozialdemokratische Regierung in Wien ein gigantisches Neubauprogramm auf. Anders als in Deutschland wurden diese Wohnungen nie zur kurzfristigen Aufbesserung der Kassen an private Investoren verkauft.
Auch gegen das hierzulande oft schlechte Image ehemaliger Sozialviertel als ghettoartige Plattensiedlungen hat Wien Konzepte entwickelt. So entstehen beispielsweise im Sonnwendviertel futuristische Neubauten mit Gemeinschaftsräumen, Nachbarschaftsgärten, Schulen, Kindergärten und sozialen Einrichtungen in der direkten Umgebung. Dass Qualität und architektonische Kreativität nicht immer teuer sein müssen, wollte die Stadt schon früh beweisen. In den 1970er Jahren, als im großen Stil neuer öffentlicher Wohnraum geschaffen wurde, entstand beispielsweise der Wohnpark Alt-Erlaa. Als Stadt in der Stadt gilt dieses Quartier, entworfen vom Architekten Harry Glück. Neben zahlreichen Hallenbädern und anderen Freizeitangeboten sind vor allem die Pools und Saunen auf den Dächern berühmt.
Dass die Stadt hohe Qualitätsansprüche an die Bauherren stellen kann, liegt vor allem daran, dass Grundstücke nicht meistbietend versteigert, sondern abhängig vom Konzept vergeben werden.
Die Wiener sind stolz auf ihr weltweit bekanntes Modell. Doch es gibt auch kritische Stimmen. So meinte im vergangenen Jahr gegenüber einem Obdachlosenmagazin ausgerechnet der Architekt Glück, dass in den günstigen Wohnungen keinesfalls nur Leute wohnten, die diese nötig hätten. Geringverdiener hätten dagegen oft das Problem, dass sie sich den teuren Genossenschaftsanteil nicht leisten könnten. js
Denn der Haken ist: Während eine große Anzahl von Menschen theoretisch Anrecht auf solche geförderten Wohnungen hätte - in den meisten Städten etwa die Hälfte der Einwohner - gibt es nur wenige solcher Appartments. Die Zahl der Sozialwohnungen befindet sich im freien Fall. Waren es Mitte der 1980er Jahre noch etwa vier Millionen, sind es heute weniger als 1,5 Millionen. Der Grund: Bundesweit fallen nach Schätzungen jährlich bis zu 100 000 Sozialwohnungen weg, neu gebaut wurden im vergangenen Jahr nur rund 14 600.
Nach langen Jahren des Nichtstuns, verspricht Bundesbauministerin Barbara Hendricks (SPD), soll der soziale Wohnungsbau nun wieder in Schwung kommen. Seit der Föderalismusreform 2006 liegt die Verantwortung allerdings bei den Ländern. Und die stellen sich dem Problem recht unterschiedlich motiviert.
Die meisten Sozialwohnungen - fast 6000 - entstanden 2015 in Nordrhein-Westfalen. Dennoch ist auch dort der Schwund weit größer. Laut Bauministerium fallen im kommenden Jahr im Land etwa 10 000 Sozialwohnungen weg. Silke Gottschalk vom Mieterbund Nordrhein-Westfalen sagt deshalb: »Im Vergleich zu anderen Bundesländern passiert in Nordrhein-Westfalen viel. Aber in Städten wie Köln oder Düsseldorf hat etwa die Hälfte der Menschen Anrecht auf einen Wohnberechtigungsschein, die Anzahl der Sozialwohnungen reicht da bei Weitem nicht.« In Sachsen-Anhalt fielen 2015 fast 5000 Sozialwohnungen aus der Sozialbindung, neu gebaut wurde allerdings nicht. Ähnlich ist die Lage ist Sachsen, Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern.
Wohin das Geld fließt
Um die Länder beim sozialen Wohnungsbau zu unterstützen, hat der Bund jährlich 518 Millionen Euro bereitgestellt. Diese Kompensationsmittel wurden 2016 auf fast das Doppelte erhöht, im kommenden Jahr soll es eine weitere Steigerung um 500 Millionen auf dann rund 1,5 Milliarden Euro geben.
Mehr Geld für den sozialen Wohnungsbau ist ohne Zweifel nötig. Ob es aber auch dort landet, ist eine andere Frage. Denn viele Bundesländer haben die Mittel in der Vergangenheit lieber genutzt, um Haushaltslöcher zu stopfen. So wurden beispielsweise in Berlin, Bremen, Mecklenburg-Vorpommern, Brandenburg, Sachsen-Anhalt, Thüringen, Sachsen und im Saarland in den vergangenen 15 Jahren kaum Sozialwohnungen geschaffen. Verboten ist das nicht, denn die Länder sind dem Bund über die Verwendung des Geldes keine Rechenschaft schuldig.
Auf Anfrage des »nd« erklärten insbesondere Bundesländer im Osten Deutschlands, sie hätten die Mittel in der Vergangenheit anderweitig eingesetzt, da kein Bedarf für sozialen Wohnungsbau bestanden habe. Aus dem sächsischen Innenministerium heißt es: »In den Jahren 2000 bis heute wurden keine Sozialwohnungen gefördert, da aufgrund der hohen Leerstandszahlen ausreichend preiswerter Wohnraum zur Verfügung stand. Erst seit Ende 2015 wurde erkennbar, dass beispielsweise in den Großstädten Dresden und Leipzig aufgrund hohen Bevölkerungszuzugs der Leerstand und dadurch preiswerter Wohnraum knapp werden.«
Das sieht die sächsische Opposition anders. »Es war seit Jahren absehbar, dass die Situation in Städten wie Dresden und Leipzig kippt«, kritisiert der Grünen-Landtagsabgeordnete Wolfram Günther. »Das wurde viel zu lange ignoriert und stattdessen angesichts der Leerstandszahlen außerhalb der Ballungsräume immer nur der durchschnittliche Überschuss an Wohnungen betrachtet.«
Im neuen sächsischen Haushalt sind nun zwar Mittel für den sozialen Wohnungsbau vorgesehen, allerdings nur rund 40 Millionen von 117 Millionen Euro, die das Land vom Bund erhält. Für Günther unverständlich. »Damit lassen sich schätzungsweise 1000 Wohnungen jährlich bauen. Das ist angesichts des Bedarfs in Leipzig und Dresden ein Tropfen auf dem heißen Stein.«
Der Sprecher des Deutschen Mieterbundes, Ulrich Ropertz, gibt angesichts der Zweckentfremdung des Geldes zu bedenken, ob der Zuweisungsschlüssel in dieser Form überhaupt sinnvoll ist. Als positive Beispiele sieht er Hamburg, Nordrhein-Westfalen und Bayern. Hamburg beispielsweise legt auf die Bundesmittel noch einmal einen größeren Teil obendrauf und hat die Anzahl der geplanten Wohnungen aufgestockt.
2011 gewann Olaf Scholz (SPD) die Wahl in der Hansestadt auch mit dem Versprechen, 6000 neue Wohnungen - davon 2000 öffentlich gefördert - zu bauen. Künftig sollen 10 000 Neubauten im Jahr entstehen, davon 3000 Sozialwohnungen. Nordrhein-Westfalen finanziert die Förderungen über einen Fonds, dessen Volumen - inklusive der Bundesmittel von etwa 190 Millionen Euro - für dieses Jahr von 800 Millionen auf 1,1 Milliarden aufgestockt wurde.
Der öffentliche Ausverkauf
Der kaum aufzuhaltende Abwärtstrend bei den Sozialwohnungen ist auch Ergebnis des großen Ausverkaufs öffentlicher Wohnbestände Mitte der 2000er Jahre. In Berlin wurden 2004 fast 66 000 Wohnungen privatisiert. Dresden verscherbelte 2006 auf einen Schlag alle 38 000 kommunalen Wohnungen bei dem Verkauf der Woba. Das rächt sich nun bitter. Mathias Wagner vom Mieterverein Dresden erklärt: »Der Verkauf der kommunalen Wohnungen macht sich mit Blick auf fehlende Sozialwohnungen stark bemerkbar. Gerade in angespannten Wohnungsmärkten brauchen Städte einen eigenen Bestand, auf den sie zurückgreifen können.« In Dresden soll nun wieder eine kommunale Wohnungsbaugesellschaft gegründet werden. Bis die allerdings ein ähnliches Volumen erreicht, wie es die Woba seinerzeit hatte, werden Jahrzehnte vergehen.
Wer beim sozialen Wohnungsbau die Nase vorn hat - private, kommunale oder genossenschaftliche Unternehmen - ist von Bundesland zu Bundesland sehr unterschiedlich. In Bayern wurden 2015 laut Innenministerium 86,6 Prozent der Sozialwohnungen von kommunalen Wohnungsunternehmen gehalten, nur fünf Prozent von privaten. Auch in Hessen und Baden-Württemberg stemmen die Kommunalen den Löwenanteil. In Hamburg werden dagegen etwa zwei Drittel der neuen Sozialwohnungen von Privaten gebaut. Die Stadt will dieses Verhältnis gern umdrehen und vorrangig Kommunale zum Bau animieren.
Ropertz konstatiert ein generelles Umdenken in den Ländern, diese würden zunehmend auf kommunale Wohnungsbaugesellschaften und Genossenschaften setzen. Das sei gut, denn das Problem mit privaten Bauherren liege auf der Hand: Je mehr Sozialwohnungen sie bauen und je länger diese preisgünstig bleiben sollen, desto mehr müsse man ihnen bieten.
Die Forderungen der Bauherrn
Investoren zum Bau von Sozialwohnungen zu motivieren, ist angesichts der ohnehin niedrigen Zinsen schwierig. Der Geschäftsführer des baden-württembergischen Mieterbundes, Udo Casper, erklärt: »Die Förderkonditionen sind für viele Investoren nicht attraktiv genug. Deshalb werden die Förderungen fast nur von kommunalen Wohnanbietern genutzt. Die sind ganz wichtige Akteure, das genügt aber angesichts des Mangels an Wohnungen nicht.«
In Brandenburg wollen nicht mal die kommunalen Unternehmen bauen. Die LINKEN-Abgeordnete Anita Tack erklärt, die Gesellschaften hielten sich wegen der Darlehenskonditionen zurück. Bei Gesprächen mit Bürgermeistern, Kommunalvertretern und kommunalen Bauträgern habe sie immer wieder gehört, dass die vom Land zur Förderung des Wohnungsbaus gewährten Darlehen zu teuer seien. »Sie wollen mehr Zuschüsse und weniger Darlehen angesichts der Niedrigzinsen.«
Unter anderem in NRW setzt man daher auf neue Anreize. So werden Bauherren Tilgungsverzichte bis zu 25 Prozent angeboten. »Wir stellen fest, dass das funktioniert«, erklärt Silke Gottschalk. In der Vergangenheit seien Förderprogramme oft nicht ausgeschöpft worden, »das ist nun nicht mehr der Fall«.
Bei den Mietervereinen plädiert man aufgrund schwieriger Förderbedingungen für weitere Unterstützung durch den Bund, beispielsweise durch Steuererleichterungen. Eine Initiative in diese Richtung hat die Bundesregierung jedoch jüngst wieder auf Eis gelegt, weil sich CDU und SPD nicht einigen konnten, wie sozial der steuerlich geförderte Neubau werden soll. Mit einer Sonderabschreibung über drei Jahre sollten Privatinvestoren für den Mietwohnungsbau in Ballungszentren gewonnen werden. Um nicht teure Mietwohnungen damit zu subventionieren, sprach sich die SPD für einen Ausrichtung der Förderung auf sozialen Wohnungsbau aus. Die Union ist dagegen.
Sozial, aber nur für zwischendurch
Da Förderungen allein die Investoren in der Vergangenheit nicht dazu bewegt haben, ausreichend Sozialwohnungen zu bauen, setzten vor allem Großstädte immer mehr auf einen Handel: Zuschlag für Bauvorhaben gegen Sozialwohnungen. Wollen Investoren auf städtischen Grundstücken bauen, so müssen sie mit Konzepten für eine soziale Mischung aufwarten. Köln verlangt beispielsweise einen Anteil von 30 Prozent Sozialwohnungen, ebenso Hamburg.
Silke Gottschalk erklärt: »Das Konzept der sozial gerechten Bodennutzung wird beispielsweise in Münster und Köln umgesetzt und funktioniert zunehmend besser. Das Problem dabei ist allerdings, dass solche Grundstücke in verdichteten Städten extrem knapp sind.« Dieses Problem benannten auf Anfrage des »nd« fast alle Bundesländer. Denn nur wer begehrtes Bauland anbieten kann, kann Druck auf die Investoren ausüben.
Die Stadt Freiburg hat mit einer hauchdünnen Ratsmehrheit im vergangenen Sommer festgelegt, dass der Anteil von Sozialwohnungen bei neuen Bauvorhaben bei mindestens 50 Prozent liegen muss. Die Quote wird seitdem heftig debattiert. Gegner, darunter der grüne Oberbürgermeister Dieter Salomon, argumentieren: Durch die Quote sei das Bauen nicht mehr rentabel, deshalb werde gar nicht mehr gebaut. Soziale Bauvereine aus dem Freiburger Mietshäusersyndikat halten dagegen. Sie haben für drei Mietshäuser im Stadtteil Gutleutmatten den Zuschlag bekommen und könnten - so erklären sie in einem offenen Brief an die Stadt - sehr wohl mehr als 50 Prozent Sozialwohnungen einigermaßen kostendeckend und rentabel errichten.
Ob finanzielle Förderung oder Bedingung für Baugenehmigung, am Ende bleibt vor allem bei privaten Investoren das Problem: Irgendwann läuft die Sozialbindung der Wohnung aus, dann heben die Eigentümer die Mieten an. Stadtforscher Andrej Holm bezeichnet die Ausgestaltung des sozialen Wohnungsbaus in Deutschland daher auch als »soziale Zwischennutzung«.
Der Mieterbund spricht sich angesichts dieser Problematik für ein Comeback der Wohngemeinnützigkeit aus. Auch die Linkspartei und die Grünen auf Bundesebene haben dazu Initiativen gestartet. Das alte Gemeinnützigkeitskonzept, das im Jahr 1989 unter CDU-Bundeskanzler Helmut Kohl abgeschafft wurde, sah Folgendes vor: Wohnungsbauunternehmen, die sich sozialen Zielen verpflichteten und alle Einnahmen in Neubau und Sanierung investierten, waren von Steuern befreit.
Der Auftrag von Bundesministerin Hendricks an die Länder heißt indes: bauen, bauen, bauen. Rechtlich fallen unter sozialen Wohnungsbau aber auch Modernisierungen, Umbauten verschiedenster Art und die Förderung von Wohneigentum. Die Geschmäcker der Länder sind bei der Schwerpunktwahl höchst unterschiedlich. In den neuen Bundesländern wurde, sofern überhaupt gefördert wurde, vor allem Geld in Modernisierungen investiert. So erklärte ein Sprecher des Wirtschaftsministeriums Mecklenburg-Vorpommern: »Förderschwerpunkt war die Instandsetzung und Modernisierung vorhandener Wohngebäude mit dem Ziel der Schaffung zeitgemäßen Wohnkomforts.«
Förderung von Eigentum: Ist das sozial?
Erst mit diesem Jahr sollen auch in Mecklenburg und Sachsen wieder neue Sozialwohnungen geschaffen werden. Jedoch bei weitem nicht genug, wie der sächsische Abgeordnete Günther findet: »Sachsen gibt zum ersten Mal seit 15 Jahren wieder Geld für den sozialen Wohnungsbau aus. Allerdings sollen zwei Drittel der Bundesmittel weiterhin für Darlehensprogramme ohne soziale Bindung für Eigentumsbildung, Barrierefreiheit, und energetische Gebäudesanierung eingesetzt werden.« All das seien zweifelsohne wichtige Anliegen, die aber mit sozialem Wohnungsbau nichts zu tun hätten und aus Landesmitteln gefördert werden sollten.
Auch Mieterbundsprecher Ropertz findet: »Natürlich bedarf es vielerorts der Modernisierungen. Aber wenn das unter dem Label soziale Wohnraumförderung passiert, dann müssen auch Sozialbindungen damit einhergehen.« Das passiere aber in der Regel zu selten.
Viele Bundesländer erklären solche Förderprogramme für Modernisierung oder Wohneigentum damit, dass den Wohnengpässen in den Städten ein Schwund auf dem Land gegenüber stehe. Besonders in den Flächenländern gehört die Förderung von Wohneigentum aus diesem Grund oft zu den Schwerpunkten. So erklärt ein Sprecher des bayerischen Innenministeriums, jungen Familien mit geringem Einkommen und Vermögen solle ermöglicht werden, selbst Eigentümer zu werden. »Mit Hilfe der Wohneigentumsförderung können sich qualifizierte Fachkräfte und junge Familien in ihrer Heimatregion ein Zuhause aufbauen. Dies stärkt gerade in von Abwanderung bedrohten ländlichen Städten und Gemeinden die Ortskerne und trägt so zu ihrer Stabilisierung bei.«
In Baden-Württemberg wurden bis 2011 über 80 Prozent der Fördermittel für sozialen Wohnraum in Wohneigentum investiert. Unter der grün-roten Regierung erfolgte ein Umschwung auf Mietwohnungen. Im Förderplan für 2016 sind nun ein Viertel der Mittel für Wohneigentum vorgesehen.
Ropertz findet indes: »Die Förderung von Wohneigentum ist für mich keine aktive Wohnungspolitik, das hat eher mit Altersvorsorge zu tun. Das kann man machen, aber nicht aus knappen Fördertöpfen für sozialen Wohnraum.«
Während Bund und Länder mehr schlecht als recht versuchen, die Ergebnisse des jahrelangen Rückzugs aus dem sozialen Wohnungsbau abzufedern, steht Mitte Oktober für Zehntausende junge Menschen der Studienanfang und ein Umzug in die Großstädte bevor. Dort können sie sich dann auf Massencastings in WGs und einen harten Kampf um überteuerte Wohnungen einstellen.
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