Kein Partner auf Augenhöhe
Studie untersucht grundlegende Probleme der öffentlich-privaten Partnerschaften
Wirtschaft und Wohlstand in Afrika sollen mit Hilfe privater Investitionen endlich wachsen. Für dieses Ziel wollte Kanzlerin Angela Merkel (CDU) im Jahr der deutschen G20-Präsidentschaft werben. Auf dem Gipfel in Hamburg stellten sich die Staats- und Regierungschefs der wirtschaftsstärksten Länder hinter die maßgeblich deutschen Initiativen, etwa den »Compact with Africa«. Eine Kernidee ist dabei die Schaffung großer Infrastrukturgesellschaften in Form öffentlich-privater Partnerschaften (ÖPPs).
Wer bei diesen Wörtern an die umstrittene Autobahnprivatisierung in Deutschland denkt, liegt ganz richtig. Denn sie funktioniert nach der gleichen Logik, wie transnationale Megaprojekte im globalen Süden - von Straßenbau bis zur Wasser- und Stromversorgung. Private Investoren wie Pensionsfonds suchen angesichts niedriger Zinsen verzweifelt nach Anlagemöglichkeiten. Gleichzeitig haben sich Staaten - freiwillig oder unfreiwillig - in ihrer Investitionsfähigkeit beschnitten. Die scheinbar naheliegende Lösung: Private sollen mit ihrem Kapital Aufgaben der Daseinsvorsorge finanzieren.
Die Heinrich-Böll-Stiftung und der Verein Gemeingut in Bürgerinnenhand haben unter dem Titel »Gemeinwohl als Zukunftsaufgabe - Öffentliche Infrastrukturen zwischen Daseinsvorsorge und Finanzmärkten« nun eine Studie veröffentlicht, die die wirtschaftlichen Zusammenhänge hinter der globalen ÖPP-Strategie erklärt. Denn wenn, wie es in der Studie heißt, »künftig Rentnerinnen im Vereinigten Königreich davon profitieren können, wenn Menschen in Tansania Mautgebühren zahlen«, wird es mitunter schon komplizierter.
Eher untypisch für Studien wurde mit Modellrechnungen in dem 150 Seiten starken Reader gespart. Das ist kein Manko - im Gegenteil. Griffige Zahlen - etwa über mögliche Kostensteigerungen für Autofahrer - sind in der öffentlichen Debatte zwar sehr gefragt, angesichts der vielen unbekannten Zukunftsfaktoren aber wenig aussagekräftig. Die Studie macht vielmehr deutlich, dass die Gefahren der ÖPP-Strategie für Demokratie, Umwelt und Sozialstaat weit grundsätzlicher sind als steigende Mautgebühren. Das gleicht an vielen Stellen einem Grundlagenbuch der Makroökonomie: Was wird je nach politischer Vorstellung zur öffentlichen Daseinsvorsorge gezählt? Welche Konzepte - vom »schlanken Staat« bis zum »Leistungsstaat« - stehen sich mit welchen Argumenten gegenüber? Welche Zusammenhänge stecken hinter Staatsverschuldung, Wirtschaftswachstum und dem privaten Vermögen in den Finanzmärkten?
Wahrscheinlich braucht es in den aktuellen Diskussionen um ÖPPs genau das: Wissenschaftler, die einen Schritt zurücktreten und diese grundsätzlichen Fragen neu aufwerfen. Wissenschaftler, die daran erinnern, dass Schuldenbremsen keine Naturgesetze sind, und, dass es die versprochenen Win-Win-Situationen in der Wirtschaft selten gibt - vor allem, wenn die Interessen wie im Fall der Daseinsvorsorge nahezu gegensätzliche sind: Für Bürger liegt ein »Gewinn« vor allem in niedrigen Gebühren und hoher Qualität. Private Investoren sind in der Regel an hohen Gebühren, Kosteneinsparungen, Zentralisierung und der Wahrung ihrer Betriebsgeheimnisse interessiert.
Die Autoren warnen zudem, dass mit ÖPPs altbekannte Ideen auf den Plan treten könnten. So gibt es Vorschläge, Investoren mit »gepoolten Anteilen« zu locken. Dabei geht es um die vielfache Zerstückelung und Neubündelung von Anteilen an verschiedenen Infrastrukturprojekten. Genau die Methode, die vor zehn Jahren in den USA wesentlich zum Ausbruch der Finanzkrise beitrug.
Teil des Grundproblems ist: Wissen und Macht sind in den Partnerschaften nicht gut verteilt. So sind die meist mehrere 10 000 Seiten starken ÖPP-Vertragswerke meist derart komplex, dass es bei Parlamentariern und in den Verwaltungen schlicht an Wissen und Zeit fehlt, sie zu durchblicken. Hinzu kommt, dass bei der Auslagerung in private Rechtsformen Kontrollinstrumente abhandenkommen und in den Verwaltungen die zuständigen Stellen abgebaut wurden.
Bei aller Kritik wollen sich die Autoren der Studie nicht falsch verstanden wissen. Es gehe ihnen nicht um eine grundsätzliche Absage an den Einbezug öffentlichen Kapitals. Angesichts der vielen verschiedenen ÖPP-Varianten stecke der Teufel in der Praxis meist im Detail. Genau deshalb wäre die Analyse einiger Praxisbeispiele dann doch interessant gewesen. Und mit Blick auf Afrika oder andere Teile des globalen Südens bleibt bei aller richtigen Kritik am vermeintlichen entwicklungspolitischen Potenzial von ÖPPs am Ende die Frage unbeantwortet, wie der Aufbau öffentlicher Infrastruktur dort gelingen kann, wo es an funktionierender Staatlichkeit fehlt.
Studie »Gemeinwohl als Zukunftsaufgabe - Öffentliche Infrastrukturen zwischen Daseinsvorsorge und Finanzmärkten«, 2017, Bezug unter www.boell.de.
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