Bürgerschaftslose Flüchtlinge
Wie sich die imperiale Logik der »Responsibility to Protect« auf das internationale Schutzregime auswirkt
Die Friedensordnung der Vereinten Nationen (VN) folgt einer imperialen Logik. Diese zeigt sich vor allem in den hierarchisch-asymmetrischen Beziehungen, die durch die VN zwischen der Peripherie und einigen Kernstaaten etabliert werden. Die Resolutionen des VN-Sicherheitsrates, die auf der »Responsibility to Protect« (RtoP, deutsch: Schutzverantwortung) beruhen und Mitgliedstaaten zu »humanitären Interventionen« autorisieren, stellen jedes Mal eine Ausnahme des allgemeinen Kriegs- und Einmischungsverbots der VN-Charta dar. Jede dieser Missionen ist als solche Ausnahme kodifiziert und somit entsteht jedes Mal eine exklusive und ganz eigene Beziehung zwischen den Kernstaaten der VN-Weltordnung (den ständigen Mitgliedern des Sicherheitsrats) und der Peripherie.
Solche sternförmigen sonderrechtlichen Beziehungen zwischen einem imperialen Kern und vielen Peripherien haben Daniel H. Nexon und Thomas Wright im Anschluss an Charles Tilly »heterogene Rechtlichkeit« genannt und als Kernmerkmal imperialer Logik hervorgehoben. Nexon und Wright argumentieren, dass diese heterogene Rechtlichkeit imperiale Beziehungen institutionalisiert. Dies bedeutet unter anderem, dass politische Kräfte im Kern des Reiches die lokale Politik, Gesellschaft und Wirtschaft stärker beeinflussen können als lokale politische Kräfte und dass der Kern einen größeren Nutzen aus der Beziehung zieht als die Peripherie. Es bedeutet auch, dass lokale Bedürfnisse, soziale Konstellationen, Debatten, politische Kräfte, Konflikte, Kulturen und Vorstellungen denen des Kernes absolut untergeordnet sind. Eine Folge dieser asymmetrischen Beziehungen und Domination ist, dass die imperiale Logik der konstitutiven Abgrenzung und Erniedrigung eines paradigmatischen »Anderen« dient (im englischsprachigen Raum wird dies als »othering« bezeichnet). Zum einen bietet die Erniedrigung eine essentielle Rechtfertigung, warum diese Menschen extern von einem imperialen Kern beherrscht werden müssten: Sie müssen eben erst erzogen, modernisiert und für das eigenständige Regieren fit gemacht werden. Zum anderen absorbiert die Verfremdung eventuelle politische Konflikte über alternative Formen politischer Organisation.
Die Kernthese der »Responsibility to Protect« besagt, dass Staaten, die zusammengebrochen sind, souveränitätslos sind, daher müsse die internationale Gemeinschaft die souveräne Aufgabe des Schutzes der Bevölkerung übernehmen. Diese Doktrin, argumentiert die Autorin, unterliegt einer imperialen Logik, die sich auch auf das internationale Flüchtlingsregime auswirkt und dazu führt, dass Flüchtlinge gleich in zweifacher Weise in einen »bürgerschaftslosen« Status versetzt werden.
Dr. Catherine Götze ist Senior Lecturer in International Relations an der University of Tasmania (Australien). 2017 erschien ihr Buch »The Distinction of Peace - A Social Analysis of Peacebuilding« im Verlag University of Michigan Press. Der nebenstehend dokumentierte Text ist der aktuellen Ausgabe der »Wissenschaft und Frieden« entnommen, die sich schwerpunktmäßig mit den Wechselwirkungen zwischen Konflikten und Fluchtbewegungen beschäftigt, dabei Fragen der Ursachen von Flucht, ihrer Folgen für Gesellschaften und die Sozialpsychologie der Geflüchteten aufgreift. Unter anderem geht es um die »profitable Vergrenzung der EU« und die internationale Verantwortung bei der Bekämpfung der Fluchtursachen. Mehr Informationen zum Heft unter wissenschaft-und-frieden.de
Die »Responsibility to Protect« spiegelt solche imperiale Lesarten der Konflikte vor Ort wider. Lokale Konflikte werden in diesem Deutungsmuster nicht als politische Konflikte über Herrschaft und Struktur der Polis verstanden, sondern entweder als unsinnige Zerstörungen, die aus »traditionellen« Konflikten entstehen (z.B. ethnischer Art), oder als Konflikte über knappe Ressourcen. Globale Zusammenhänge werden dabei systematisch ausgeblendet; die Konflikte und ihre Dynamik werden als ausschließlich endogen und als das Werk einiger weniger verstanden. Weiterhin werden den Gesellschaften oft binäre Konfliktmuster zugeschrieben, in denen nicht nur soziale Gruppen als einheitliche Blöcke verstanden werden, sondern auch eine klare Trennung zwischen Kombattanten und Zivilbevölkerung unterstellt wird. Die zusätzliche interpretative Verschiebung von Gewaltakten aus dem Bereich der politischen Auseinandersetzung in den privaten und individualisierten Bereich der Kriminalität durch die Institutionalisierung des internationalen Strafrechtes verstärkt dieses Deutungsmuster noch weiter. Demnach gäbe es »dort« keine eigenständigen, handelnden, strategisch und sozial interagierenden Akteure, also politischen Akteure, sondern nur binär Opfer und Täter. Dies impliziert, dass weder Staat noch Bevölkerung in diesen Ländern souverän seien, da sich die Beziehung zwischen Bürgern und Staat, die demokratische, industrialisierte Staaten europäischer Tradition kennzeichnet (Marktwirtschaft, Sozialstaat, Wahlen, Zivilgesellschaft etc.), nicht entfaltet habe. Eine Folge der imperialen Logik der »Responsibility to Protect« und »humanitärer Interventionen« ist, dass Flüchtlinge weder als Welt- noch als Staatsbürger, sondern als schutzbedürftige Menschen definiert werden, die keiner politischen Gemeinschaft angehören und dementsprechend bürgerrechtlos sind. Obwohl Flüchtlinge formal nicht staatenlos sind, sind sie doch »souveränitätslos«, und so hat sich ihr Status nicht wesentlich geändert, seit Hannah Arendt feststellte, dass Staatenlose (Flüchtlinge, Vertriebene, Asylsuchende, Exilierte etc.) mit dem Verlust ihrer politischen Gemeinschaft aus der Menschheit vertrieben werden.
In ihrem Buch »Die Ursprünge des Totalitarismus« untersuchte Arendt das Paradox, dass in der Zwischenkriegszeit und auch kurz nach dem Zweiten Weltkrieg die Menschen, die aufgrund von Vertreibung ihrer Staatsbürgerrechte beraubt und auf den reinen Status des Menschen reduziert worden waren, eben keine Menschenrechte genossen, sofern diese mehr bedeuten sollen als das Recht auf das nackte Überleben. Sowohl in der Französischen Revolution als auch im zeitgenössischen Verständnis, darauf verweist Giorgio Agamben mit Hinblick auf Arendts Thesen, bedeuten Menschenrechte Bürgerrechte. Aber Flüchtlinge sind keine Bürger, da sie nicht Teil einer Rechtsgemeinschaft sind, denn diese ist ja in der Logik der »Responsibility to Protect« nicht (mehr) vorhanden.
Wenn der Staat als unsouverän beschrieben wird, dann sind auch dessen Staatsbürger unsouverän. Wenn der Staat eben genau als einer Rechtsgemeinschaft und Rechtlichkeit verlustig beschrieben wird, dann sind auch dessen Staatsbürger ohne Rechte. Als Vertriebene sind sie ferner ohne Beruf, ohne Schaffen, ohne Wirken und damit ihrer »vita activa« beraubt; sie nehmen nicht mehr in relevanter Weise am öffentlichen Leben teil und sind somit von der politischen Gemeinschaft ausgeschlossen. Wie Hannah Arendt bemerkt, besteht das Paradox darin, dass diese Menschen ihre Menschenrechte genau dann verlieren, wenn sie nur noch Mensch und nichts anderes mehr sind.
Die Deutungsmuster der »Responsibility to Protect«, wonach Kriege im Globalen Süden, u.a. in Syrien, die Folge von Staatszerfall und -zerstörung sind, haben hier (vielleicht unwillkürlich) die Figur des unsouveränen Wesens früherer kolonialer Zeit, das nur Mensch ist, aber nie Bürger*in, reproduziert. In kolonialen Zeiten waren koloniale Subjekte auf der Grundlage zweier teilweise komplementärer Argumentationen von der Staatsbürgerschaft der Metropolen ausgeschlossen.
Zum einen wurden sie als Untertanen lokaler Herrscher definiert, zum anderen als dem Standard der Zivilisation nicht Genüge leistend; somit wurden sie a priori aus dem Kreis der Bürger ausgeschlossen. Der Standard der Zivilisation war flexibel ausleg- und den Umständen anpassbar und wurde von den jeweiligen Kolonialherren in den verschiedenen Kolonien und gegenüber den verschiedenen sozialen Gruppen in den Kolonien unterschiedlich definiert. Es wurden jedoch immer einige grundlegende soziale Merkmale zugrunde gelegt: ethnische Zugehörigkeit (d.h. Abstammung), Geschlecht, Bildung und Beruf sowie Besitz. Diese Kriterien erlaubten eine Stratifizierung des Zugangs kolonialer Bevölkerungen zu Bürgerschaftsrechten. Dementsprechend richteten die Kolonialländer Sonderinstitutionen ein, in denen indigene Bevölkerungen die Qualifikation zur Bürgerschaft erwerben konnten, z.B. segregierte Armeeeinheiten, Schulen und Universitäten. Die so eingerichteten Hierarchien der Qualifizierung für die Staatsbürgerschaft der kolonisierenden Staaten waren komplex, aber klar nach rassistischen Merkmalen geordnet. Während auf der einen Seite weißen Siedlern der Zugang zur Staatsbürgerschaft des Mutterlandes erleichtert wurde, auch wenn diese nicht dessen Nationalität teilten, wurden indigene Bevölkerungen dauerhaft von Bürgerschaftsrechten ausgeschlossen. Das heutige Staatsbürgerrecht, die »Responsibility to Protect« und das Flüchtlingsrecht tragen immer noch deutliche Züge dieser heterogenen Rechtlichkeit. Die »Responsibility to Protect« formuliert keinen positiven Rechtsanspruch der Bevölkerung gegenüber einem oder mehreren Staaten oder den VN, sondern nur einen Appell an die VN-Mitgliedstaaten, die Schutzbedürftigkeit dieser Bevölkerungen temporär anzuerkennen.
Die »Responsibility to Protect« setzt somit keine neue bürgerschaftliche Option an die Stelle der nun verwirkten Bürgerschaft von Bevölkerungen, deren Staat als gescheitert gilt. Die »Responsibility to Protect« geht somit nicht über die Schutzansprüche, die das bestehende Flüchtlingsvölkerrecht schon seit jeher formuliert, hinaus. Dies eröffnet einen weiten Spielraum für Kernstaaten, heterogene Rechtsregime in Bezug auf Flüchtlinge zu etablieren.
Die Genfer Flüchtlingskonvention erlaubt es Unterzeichnerstaaten, den geographischen und zeitlichen Raum zu bestimmen, der einen Flüchtlingsstatus begründet, und demgemäß zwischen Migranten und Flüchtlingen zu unterscheiden. Sie schreibt außerdem fest, dass Flüchtlinge allerlei Pflichten gegenüber ihrem Gastgeberland haben und bei Vergehen die gleichen rechtlichen Konsequenzen zu tragen haben wie reguläre Staatsbürger des Landes.
Die Gastländer hingegen können nicht rechtlich belangt werden, wenn sie ihren Pflichten, z.B. der Fürsorgepflicht, gegenüber Flüchtlingen nicht nachkommen. Was genau Staaten zu tun haben, um Flüchtlinge zu schützen, ist in der Genfer Flüchtlingskonvention ebenfalls nicht klar ausformuliert, und die Verbindlichkeit der Rechtshinweise des Hohen Kommissars für Flüchtlinge der Vereinten Nationen (UNHCR) ist stark umstritten und wurde von Verfassungsgerichten wiederholt verneint.
Der einzige klar formulierte Rechtsanspruch des Flüchtlingsvölkerrechts ist, dass alle Menschen ein Anrecht auf Überleben haben und Flüchtlinge nicht diskriminiert werden dürfen, wenn sie diesen Anspruch erheben. Ob überhaupt und welches Gastgeberland die Gefahr für das Leben eines Menschen und somit den Flüchtling als Flüchtling anerkennt, ist ebenso wenig universell und einklagbar festgelegt wie die Art und Weise, in der dem Anrecht des Flüchtlings Rechnung getragen wird.
Das Gerangel und Geschiebe innerhalb der Europäischen Union, in welchem Land Flüchtlinge als Flüchtlinge registriert werden, wer wie für das Überleben der Flüchtlinge zu sorgen habe und was Lebensgefahr denn genau bedeute, ob denn die Menschen in Griechenland, Serbien oder der Türkei überhaupt Flüchtlinge seien, zeigt den großen Spielraum auf, den Gastgeberstaaten in der Auslegung des Rechts auf Überleben haben. Und auch wenn Flüchtlinge nicht wegen ihres Geschlechtes, ihrer Religion, ihrer ethnischen oder nationalen Herkunft, ihrer politischen Einstellung etc. diskriminiert werden dürfen, dürfen Gastgeberstaaten doch differenzierte Regelungen einführen, wie sie Flüchtlinge empfangen und wie Flüchtlinge in ihrem Land aufgenommen werden.
Die »Responsibility to Protect« will dieser heterogenen Rechtlichkeit des Flüchtlingsvölkerrechts, das de facto eine asymmetrische Hierarchisierung von Bürgerrechten und Bürgerlichkeit etabliert, nichts entgegen setzen, da sie eben nicht den Menschen in Konflikten neue Rechte erteilt, sondern nur die Schutzpflicht der Staaten bei Menschenrechtsverletzungen postuliert.
Die VN haben mit der »Responsibility to Protect« als Vehikel für ihre Friedenspolitik folglich genau die imperiale Logik reproduziert, die das Verhältnis zwischen souveränen Staaten europäischer Tradition und anderen Formen politischer Gemeinschaften schon in Kolonialzeiten bestimmte. Gerade in der Neuformulierung traditionell europäischer Vorstellungen von Volkssouveränität, wonach ein Staat nur dann souverän ist, wenn er der Bevölkerung dient, hat die »Responsibility to Protect« anderen, alternativen Formen politischer Gemeinschaften sowie den politischen Kämpfen und Debatten, die mit solchen Alternativen einhergehen, jegliche Legitimität entzogen.
Der der »Responsibility to Protect« unterliegende Diskurs des Staatsversagens reproduziert koloniale Deutungsmuster der Unreife nicht-europäischer Bevölkerungen und ihrer Unfähigkeit zur Selbstregierung. Dies hat u.a. zur Folge, dass die VN mit ihrer Friedenspolitik durch Sicherheitsratsresolutionen beständig eine global heterogene Rechtlichkeit reproduzieren, in der immer wieder neue Sondersituationen identifiziert werden, für die der Sicherheitsrat beständig neue Sondermaßnahmen, wie militärische Einsätze oder Übergangsadministrationen, beschließen muss.
Das dominante Friedensprinzip ist damit zwangsläufig die Vermeidung oder Schlichtung von Konflikten zwischen den Sicherheitsratsmitgliedern und deren Verbündeten. Die Konflikte vor Ort haben oft nur peripher mit jenen Konflikten zu tun. Eben deshalb ist das Kernanliegen der »Responsibility to Protect«, der Zivilbevölkerung einen besonderen Schutz zu gewähren, in Syrien gescheitert.
Die Leidtragenden dieser imperialen Logik sind die lokalen Bevölkerungen, die ihrer politischen Persönlichkeit beraubt werden, wenn sie einzig als Opfer von Gewalt wahrgenommen werden. Flüchtlinge stellen eine besondere Kategorie dar, da sie in zweifacher Weise ihrer Souveränität beraubt werden: Zum einen werden ihnen durch den Opferstatus ihre bürgerschaftlichen Partizipationsmöglichkeiten im eigenen Land abgesprochen, zum anderen sind sie in einem asymmetrischen Macht- und Rechtsverhältnis zu ihrem potenziellen Gastgeberland befangen, das Bürgerschaftlichkeit legal und praktisch verunmöglicht.
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