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Wege aus der Abhängigkeit
Das Verhältnis zwischen der EU und Afrika muss auf Augenhöhe und ohne vergiftete Hilfsangebote neu bestimmt werden
Die EU ist der größte Handels- und Investitionspartner Afrikas. Im Jahr 2018 erreichte der Warenhandel zwischen den 27 EU-Mitgliedstaaten und Afrika einen Gesamtwert von 235 Milliarden Euro (32 Prozent des gesamten afrikanischen Handels). Die Handelsbeziehungen zwischen der EU und den afrikanischen Ländern sind zwar eng, aber nach wie vor asymmetrisch: Fast 30 Prozent aller afrikanischen Exporte gehen in die EU, während Afrika für die EU nahezu unbedeutend ist. Zudem ist die Struktur der Exporte und Importe ungleichmäßig: Afrika exportiert unverarbeitete Rohstoffe und landwirtschaftliche Produkte, während die EU Investitions- und Konsumgüter nach Afrika ausführt. Die europäischen Direktinvestitionen im Ausland beliefen sich 2017 auf 222 Milliarden Euro (Kapitalbestände) und sind damit weit höher als die Chinas und der USA.
Neue Herausforderungen, alte Rezepte
Robert Kappel, Jahrgang 1946, ist emeritierter Professor am Institut für Afrikastudien der Universität Leipzig. Von 2004 bis 2011 war er Präsident des Leibniz-Instituts für Globale und Regionale Studien in Hamburg. Der hier veröffentlichte Text ist die leicht gekürzte und bearbeitete Fassung eines Beitrags aus der Mai-Ausgabe des außenpolitischen Journals »Welttrends«, das sich in einem Schwerpunkt mit dem Thema »Afrika und Europa - ein strategisches Bündnis?« beschäftigt.
Zum Weiterlesen: welttrends.de
Dass die EU trotz derlei Machtoptionen keineswegs überzeugend agiert, hat mit zwei Fragen zu tun: Erstens: Die EU evaluiert Frankreichs problematisches Agieren nicht. Frankreich handelt immer noch als geostrategische Macht in West- und Zentralafrika - finanziell, militärisch und wirtschaftlich. Zweitens: Es gibt kein Verständnis der wirtschaftlichen Dynamiken auf dem Kontinent. Die geplanten Verhandlungen der EU mit der Afrikanischen Union und den afrikanischen Staaten böten die Möglichkeit, die bisherigen Strategien kritisch zu diskutieren und eine Zusammenarbeit zu vereinbaren, die die afrikanischen Optionen verbessert und zugleich die EU-Interessen wahrt.
In den letzten Jahren haben die EU-Mitgliedstaaten zahlreiche neue Strategien für Afrika entwickelt. Mit dem Cotonou-Abkommen (2000) und der Gemeinsamen Strategie (2007) begann sich ein Wandel in den Beziehungen zwischen der EU und Afrika abzuzeichnen. Dafür waren vier Gründe von Bedeutung: Erstens ist China ein wichtiger Konkurrent der EU geworden, zweitens verzeichneten die afrikanischen Länder ein relativ hohes Wirtschaftswachstum, drittens nahm die Migration aufgrund von Krisen und Konflikten zu und viertens zeigten zahlreiche afrikanische Initiativen, wie der Plan 2063 der Afrikanischen Union oder die Afrikanische Kontinentale Freihandelszone, die 2019 verabschiedet wurde, dass die afrikanischen Staaten zunehmend strategisch handeln und die Zusammenarbeit mit verschiedenen Akteuren ausloten.
Dennoch wird in der EU mit altbekannten Rezepten agiert. Die EU orientiert sich an den Ideen des G20 Compact with Africa, der die Strukturanpassungsprogramme der 1980er Jahre zum Maßstab nimmt. Er setzt auf eine Agenda des big push, das heißt die Verbindung von kräftigen Investitionsimpulsen bei gleichzeitigem massiven Kapitaleinsatz in allen Wirtschaftssektoren. Durch Großinvestitionen in die Infrastruktur und Verbesserung des wirtschaftlichen Umfeldes für Unternehmen sollen höhere Auslandsdirektinvestitionen hervorgerufen und so das allgemeine Wirtschaftswachstum gefördert werden.
Zwei große Aushandlungsprozesse mit Afrika stehen an: »Towards a Comprehensive Strategy with Africa« (CSA - Auf dem Weg zu einer umfassenden Strategie mit Afrika), die die EU-Kommission für die Verhandlungen mit afrikanischen Ländern vorgelegt hat. Der andere Prozess ist die Fortführung des Cotonou-Abkommens. Die Verhandlungen zwischen der EU und den Staaten Afrikas, der Karibik und des Pazifiks sind nicht abgeschlossen. Es wird geplant, das Cotonou-Abkommen Mitte 2021 zu unterzeichnen.
Die CSA weist jedoch konzeptionelle Schwächen auf. Zunächst einmal sind die europäischen Interessen nur vage formuliert. Geht es um geostrategisches Agieren gegenüber China, den USA und Schwellenländern? Oder will die EU lediglich europäische Investitionen fördern?
Machtkampf in der Landwirtschaft
Angesichts der großen Herausforderungen in Afrika stellt sich die Frage, wie eine künftige Partnerschaft gestaltet werden sollte und wie sie zu Wachstum und Strukturwandel, industrieller und landwirtschaftlicher Entwicklung, wirtschaftlicher Diversifizierung, Arbeitsplatzschaffung und Armutsbekämpfung beitragen kann.
Es geht um einen grundlegenden Richtungswechsel, zu dem der Afrika-EU-Kooperationspakt beitragen soll.
Gemeinsam mit den afrikanischen Ländern sollte eine kooperative Agrarpolitik entwickelt werden, die auch Maßnahmen zur »Ernährungssicherheit« umfasst. Der europäische Agrarsektor ist der afrikanischen Landwirtschaft überlegen, dank seiner hohen Produktivität und der Subventionen in Milliardenhöhe. Die Gemeinsame Agrarpolitik der EU funktioniert über die Export- und Importschnittstelle: Steigert die EU als weltgrößter Agrarexporteur ihre Exporte, sinken die Weltmarktpreise. Sie können dadurch auch in afrikanischen Ländern sinken, wodurch deren Wettbewerbsfähigkeit untergraben wird und lokale Produkte verdrängt werden. Nicht zuletzt wegen der hohen Ausgleichszahlungen an die Landwirte ist die EU zum größten Nahrungsmittelexporteur geworden.
Darüber hinaus behindern nichttarifäre Handelshemmnisse der EU sowie hohe Handels- und Transportkosten die afrikanischen Agrarexporte. Die Folge ist die seit langem bestehende hohe Abhängigkeit Afrikas von Nahrungsmittelimporten. Es ist daher notwendig, dass Handels- und Agrarfragen bei den bevorstehenden EU-Afrika-Verhandlungen gemeinsam diskutiert werden. Das Ziel muss sein sicherzustellen, dass die afrikanische Landwirtschaft nicht weiter benachteiligt wird.
Die Schaffung produktiverer Arbeitsplätze für die wachsende Bevölkerung in Afrika ist von zentraler Bedeutung. Investitionen in städtische Ballungsräume können ein wichtiger Motor des Strukturwandels sein. Gerade in den Städten sind die Akteure des informellen Sektors die entscheidende Grundlage für das Überleben der Mehrheit der Bevölkerung. Viele afrikanische Länder verfolgen den Strukturwandel mit industriellen Konzepten. Politiken, die die wechselseitige Ergänzung zwischen Infrastrukturentwicklung, ausländischen und inländischen Investitionen vertiefen, sollten gefördert werden, um einen Technologietransfer von den europäischen Industriestaaten nach Afrika zu gewährleisten.
Darüber hinaus sollten die Landwirtschaft und die kleinen und mittleren Unternehmen im Zentrum der strategischen Zusammenarbeit stehen, denn hier wird sich entscheiden, ob der Kontinent erfolgreich in globale Wertschöpfung eingebunden werden kann und ob in Zukunft Millionen von Arbeitsplätzen entstehen.
Seit 1997 hat die EU Abkommen mit nordafrikanischen Ländern und fünf Wirtschaftspartnerschaftsabkommen mit regionalen Gruppierungen von Ländern südlich der Sahara geschlossen. Kritiker argumentieren, dass sie den Strukturwandel des Kontinents behindern könnten, indem sie den intraregionalen Handel und die Integration untergraben. Eine Senkung der Zölle auf EU-Importe auf afrikanischen Märkten wird den Prognosen zufolge den Handel der Region zugunsten europäischer Produzenten und weg von lokalen Lieferanten umlenken. Die begrenzten Vorteile von Freihandelsabkommen erklären, warum viele afrikanische Länder, insbesondere Länder mit niedrigem Einkommen, sich geweigert haben, ihnen beizutreten.
Die EU sollte dazu beitragen, das ordnungspolitische Umfeld für afrikanische Produzenten und Exporteure zu verbessern. Obwohl die EU im Rahmen der Resolution »Alles außer Waffen« den Zugang zu den europäischen Märkten erleichtert hat, gibt es immer noch zahlreiche Beschränkungen. Nichttarifäre Handelshemmnisse schränken Afrikas Exportmöglichkeiten ein.
Betroffen von Corona und Klimawandel
Die EU-Ursprungsregeln sind zu komplex und restriktiv. Um für Zollsenkungsmaßnahmen in Frage zu kommen, muss ein Export aus Afrika einen inländischen Wertschöpfungsanteil von mindestens 30 Prozent aufweisen. Afrikanische Exporteure können somit Vorleistungen aus anderen Ländern nicht ohne Weiteres »kumulieren«. Es gibt Anzeichen dafür, dass diese Beschränkungen die Nutzung von Zollpräferenzen durch afrikanische Exporteure eingeschränkt und die regionalen Wertschöpfungsketten behindert haben.
Die afrikanischen Länder befinden sich nicht mehr in einer postkolonialen Phase. Sie haben Industrialisierungs- und Agrarstrategien entwickelt. Auch wenn ihr Entwicklungsprozess nicht geradlinig verläuft, gibt es Fortschritte. Die Globalisierung hat Afrika die Möglichkeit gegeben, in der internationalen Arbeitsteilung eine Rolle zu spielen. Doch die Konzepte der reinen Weltmarktintegration haben nicht den erwarteten Erfolg gebracht. Armut und Arbeitslosigkeit sind weit verbreitet. Die Klimakatastrophe und die Corona-Pandemie treffen Afrika besonders hart, obwohl die Ursachen vor allem in den USA, der EU und China liegen.
Ein wohlhabender afrikanischer Kontinent liegt im Interesse der EU. Die künftige Zusammenarbeit beruht auf den jeweiligen Interessen und sollte daher fair, gleichberechtigt, solidarisch, umweltfreundlich und zivil sein. Ziel sollte es sein, die asymmetrischen Abhängigkeiten und Machtverhältnisse zu verringern. Die von der EU bislang vorgelegten Konzepte verfolgen jedoch eine andere Agenda und würden die bestehenden Asymmetrien eher verstärken.
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