Früherkennung bis Burn-out
Bernard Braun über gravierende Defizite der Selbstverwaltung bei Rente, Gesundheit und Pflege und warum der Sozialwahlbrief trotzdem nicht in den Papierkorb gehört
Haben Sie schon gewählt?
Ja, habe ich.
Sie gehören da einer Minderheit an. Die meisten werfen die Wahlbenachrichtigung sofort in den Papierkorb.
In der Tat ist vielen Menschen nicht bekannt, um was es geht. Es gibt aber noch eine zweite Gruppe, die nicht wählt. Und zwar die, die gar nicht wählen darf. Das sind 61 Prozent der gesetzlich Krankenversicherten, die in Krankenkassen sind, bei denen keine Urwahl stattfindet. Die Mehrheit der gesetzlich Krankenversicherten wählt also garantiert nicht.
Dr. Bernard Braun ist Sozial- und Gesundheitswissenschaftler am Forschungszentrum Ungleichheit und Sozialpolitik (SOCIUM) der Universität Bremen. Er hat vor Jahren an einer Studie zur Modernisierung der Sozialwahlen und Selbstverwaltung mitgearbeitet. Mit dem Sozialforscher sprach Ines Wallrodt.
In diesem Fall handeln die kandidierenden Listen die Zusammensetzung des Verwaltungsrats unter sich aus. Das wird als Friedenswahl bezeichnet. Für dieses Vorgehen spricht, dass bei einer sehr geringen Wahlbeteiligung die Zusammensetzung der Organe nicht besonders repräsentativ ist.
Aber deshalb kann man doch eine Wahl nicht abschaffen! Schon so einen Begriff für Nichtwählen zu vergeben, hat ein besonderes Gschmäckle. Aber es beruht auf einer jahrzehntelangen Praxis insbesondere der Gewerkschaftslisten im Bereich der Gesetzlichen Krankenversicherung. Sie ziehen aus der richtigen Tatsache, dass sie selber unzweifelhaft demokratische Organisationen sind und insofern auch ihre Kandidaten demokratisch gewählt werden, den völlig falschen Schluss, dass sie damit berechtigt wären, den beitragszahlenden Mitgliedern das Wahlrecht vorenthalten zu können.
Dieses Vorgehen wurde von den DGB-Gewerkschaften angestoßen?
Richtig. Aber man muss auch sagen, der Gesetzgeber hat es ermöglicht. Wenn es nicht mehr Kandidaten als Sitze gibt, dürfen nämlich die Wahlen entfallen. Diese legale Möglichkeit ist von den Gewerkschaften, aber auch anderen Versichertenvertretern jahrzehntelang missbraucht worden, die Kandidaten in den Selbstverwaltungsorganen so zu verteilen, dass es genau passt. Sie haben Angst davor, dass sie in Wahlen Sitze verlieren.
In der Tat: Wo gewählt wird, schneiden die Gewerkschaftslisten relativ schwach ab. Gewinner sind hingegen unbekannte Versichertengemeinschaften mit Kassennamen. Sind die Versicherteninteressen bei denen wirklich besser aufgehoben?
Sie sind mit Garantie nicht bürgernäher als die Gewerkschaftsvereinigungen. Sie haben traditionell einen vertrauenschaffenden »guten Namen«, weil es der Gesetzgeber bis zum heutigen Tag vermieden hat, ihnen das Recht des Führens des Trägernamens zu entziehen. Und wer sich nicht sonderlich intensiv mit Sozialwahlen beschäftigt, denkt bei ihnen schnell: Die nehm’ ich.
Es ist schwer, etwas über die Kandidaten dieser »unabhängigen Listen« herauszufinden. Wer verbirgt sich dahinter?
Es waren einmal reine Honoratioren-Vereinigungen, die teilweise auch den Leistungserbringern - also Ärzten oder Apothekern - nahestanden. Sie waren konservativ, wenig innovativ und konzentriert auf das Finanzielle und die Interessen der hauptamtlichen Geschäftsführungen. Heute sind diese Listen heterogener. Die alten Status-quo-Zementierer gibt es zwar teilweise auch noch, aber auch Leute, die wirklich die gesundheitlichen Interessen der Versicherten vertreten. Es ist schwer, etwas Definitives über sie zu sagen. Genaue Mitgliederzahlen oder was sie im Einzelnen vertreten kann man nirgendwo nachlesen. Deshalb ist die Bewertung ihrer Tätigkeit nicht so einfach. Die Gewerkschaftslisten waren und sind aktiver. In der direkten Konkurrenz mit Listen, die den Namen der Krankenkasse tragen, sind sie aber nie so richtig zum Zuge gekommen. Und deswegen fürchten sie bis zum heutigen Tag, dass es bei mehr Urwahlen in allen Sozialversicherungsträgern plötzlich auch »Freunde der AOK Bremen« gäbe und die IG Metall oder ver.di gegen sie verlieren würden.
Die Öffentlichkeit erfährt so gut wie nichts über die Arbeit in diesen Organen. Die Verwaltungsräte scheinen damit ganz zufrieden zu sein.
Die Berichterstattung über die Tätigkeit der Selbstverwaltungsorgane findet entweder gar nicht statt, in langen Abständen oder ist unattraktiv. Eine Rolle spielt auch, dass diejenigen, die nie gewählt werden müssen, ohnehin kein Interesse an mehr Transparenz haben. Aber die Medien interessieren sich ja auch nur alle sechs Jahre für die Selbstverwaltung. Zwischen den Wahlen fragt keiner mal nach. Dabei verteilen die Organe der Kassen-Selbstverwaltung derzeit insgesamt 200 Milliarden Euro und entscheiden dabei über Lebenschancen und Risiken.
Was haben Selbstverwaltungsorgane bislang bewirkt?
Sie bringen neue Ansätze auf den Weg. So wurde ein Teil der Früherkennungsuntersuchungen, die später allgemeines Gesetz wurden, in den 60er und 70er Jahren als erstes von einigen AOKen in die Satzung aufgenommen. Ein jüngeres Beispiel sind die Schulungsangebote für Angehörige von Pflegebedürftigen. Diese gehen auf Initiativen der Selbstverwaltung zurück. Hausarztzentrierte Versorgung fand in einigen Kassen bereits statt, bevor sie ins Gesetz als Pflichtleistung kam. Oder nehmen wir die Burn-out-Prävention. Die steht bis heute nicht im Gesetz, aber es gibt Kassen, die ganz konkrete Leistungen für ihre Versicherten in ihre Satzung geschrieben haben. Die Gestaltungsmöglichkeiten sind immens.
Die gesetzlichen Spielräume sind also eher groß? Ich hatte das Gegenteil angenommen.
Das ist ein weit verbreitetes Missverständnis, was leider auch von den Selbstverwaltungen mit ihrer Klage immer wieder genährt wird, der Staat nehme ihnen alles weg. Das ist teilweise richtig, der Staat nimmt in der Tat manchen Selbstverwaltungen die Arbeit weg. Das ist auch gut so. Zum Beispiel wenn er eine Leistung wie die Schulungskonzepte für Pflegebedürftige allen Krankenkassen vorschreibt. Oder die hausarztzentrierte Versorgung: Jahrelang stand sie im Sozialgesetzbuch als mögliche Leistung, aber nur wenige Kassen haben sie angeboten. Irgendwann hat der Gesetzgeber dann relativ brutal gesagt: Bis zum Juni nächsten Jahres müsst ihr das alle anbieten. Aber eigentlich hält sich der Staat zurück - und zwar seit 1883, seitdem es Sozialversicherungsträger gibt - und erklärt etwa im fünften Sozialgesetzbuch: Krankenkassen und Leistungserbringer sollen eine bedarfsgerechte, gleichmäßige, dem Stand der Wissenschaft entsprechende und humane Krankenversorgung anbieten. Die Selbstverwaltung könnte also tätig sein und diese unbestimmten Vorgaben mit Leben füllen.
Aber sie tut es nicht?
Da komme ich auf den Anfang zurück: Meines Erachtens hängt das damit zusammen, dass sie ihre Tätigkeit nicht in Wahlakten verteidigen muss.
Warum verteidigen Sie trotz aller Defizite das Modell Selbstverwaltung?
Die Grundidee ist richtig: Die von den Entscheidungen Betroffenen sollen bestimmen. Alle diskutierten Alternativen - staatliche Steuerung, Modell Aufsichts- oder Rundfunkrat - würden neue und sogar größere Probleme mit sich bringen. Im Vergleich ist die Selbstverwaltung immer noch besser. Sie muss aber dringend weiterentwickelt werden.
Gesundheitsminister Hermann Gröhe hat ein Selbstverwaltungsstärkungsgesetz vorgelegt. Inwiefern wird es diesem Anspruch gerecht?
Es reagiert auf eine sehr spezielle Situation: Korruption bei der Kassenärztlichen Bundesvereinigung. Diese Fälle hat das Ministerium zum Anlass genommen, generell mehr Transparenz über bestimmte Geschäftsvorgänge herzustellen. Mit den Problemen der Selbstverwaltung hat das im Grunde nichts zu tun. Insofern haben die Krankenkassen mit ihrer Kritik an dem Gesetz recht. Aber wenn sie denn schon jammern, müssten sie auch sagen, was stattdessen nötig wäre, um die Selbstverwaltung zu stärken.
Was meinen Sie?
Der Gesetzgeber müsste mehr Urwahlen ermöglichen, eine Frauenquote bei den Kandidaten einführen oder das Wahlrecht für die überwiegend weiblichen mitversicherten Familienangehörigen. Der Gesetzgeber könnte den Verwaltungsräten auch einfach vorschreiben, mehr Transparenz herzustellen. Das wäre eine Stärkung der Selbstverwaltung.
Klingt nicht sehr kontrovers. Warum kann sich die Koalition darauf nicht einigen?
Die CDU wollte im Frühjahr letzten Jahres eine Stärkung der Urwahl ins Gesetz schreiben, scheiterte jedoch an der SPD, die ihre historische Verbindung mit den Gewerkschaften im Kopf hatte. Die CDU hat sich dafür gerächt und wiederum zur Idee der SPD, eine Frauenquote bei den Kandidaten einzuführen, Njet gesagt. Und aus war es mit der wunderbaren Initiative aus dem Koalitionsvertrag, die Selbstverwaltung zu stärken und die Sozialwahlen zu modernisieren.
Sozialwahl – die große Unbekannte
Bei allen gesetzlichen Renten-, Kranken- und Unfallversicherungen wird derzeit die Zusammensetzung der Selbstverwaltungsgremien neu bestimmt. Sie entscheiden über die soziale Sicherheit von rund 45 Millionen Versicherten, Rentnerinnen und Rentnern sowie ihrer Familienangehörigen, konkret etwa über Reha-Maßnahmen, Präventionsprogramme oder die Einhaltung von Arbeitsschutzvorschriften. Allerdings können nicht alle Versicherten tatsächlich wählen - bei den meisten Sozialversicherungsträgern haben Arbeitgeber- und Versichertenvertreter eine paritätisch besetzte Einheitsliste mit exakt so vielen Kandidatinnen und Kandidaten, wie Mandate zu vergeben sind, ausgehandelt. Gewählt wird per Post, Zeit ist bis 31. Mai. Nur bei der Barmer sind die Versicherten erst im September aufgerufen, ihre Stimme abzugeben. In den vergangenen Jahren machte allerdings nur eine Minderheit Gebrauch von ihrem Wahlrecht. Die Wahlbeteiligung lag 2011 und 2005 bei rund 30 Prozent.
Über die Kandidaten und ihre Ziele informieren die Listen im Internet mehr oder weniger ausführlich. Die Gewerkschaft ver.di bietet in Kooperation mit abgeordnetenwatch.de die Möglichkeit, seine zehn Spitzenkandidaten persönlich zu befragen (sozialversicherung.watch). Umfassende Informationen hat der DGB zusammengestellt (www.dgb.de/sozialwahl). iw
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