»Der soziale Wohnungsbau hat versagt«
Wirklich? Aufklärung über die Mythen der Wohnungsdebatte. Letzter Teil der nd-Serie »Muss die Miete immer teurer werden?«
Der drastische Mietanstieg in vielen Städten sowie Konflikte um Verdrängung haben die Wohnungsfrage zurück in die politischen Debatten und auf die Straße gebracht. Wie in kaum einem anderen Bereich unseres Alltags prallen hier existenzielle soziale Bedürfnisse und ökonomische Interessen einer marktförmig organisierten Wirtschaft aufeinander. Eine soziale Wohnungsversorgung – das zeigen die letzten 150 Jahre der kapitalistischen Urbanisierung – muss fast immer gegen private Gewinninteressen durchgesetzt werden. Wir stellen in dieser Serie in Kooperation mit der Rosa-Luxemburg-Stiftung gängige Behauptungen in den gegenwärtigen wohnungspolitischen Auseinandersetzungen auf den Prüfstand.
»Geförderter Wohnungsbau ist gescheitert.« Immobilienzeitschrift
Wie wird argumentiert?
Der soziale Wohnungsbau hat spätestens seit der sogenannten Neue-Heimat-Affäre Mitte der 1980er Jahre in der Bundesrepublik einen schlechten Ruf. Das Führungspersonal des DGB-eigenen Unternehmens hatte damals durch schamlose Selbstbereicherung die Idee von einer gemeinnützigen Wohnungswirtschaft nachhaltig diskreditiert.
Die Immobilienwirtschaft kritisiert seitdem die zu hohen Kosten der staatlichen Förderprogramme für den sozialen Wohnungsbau und die Verfehlung der Versorgungsziele. Verwiesen wird dabei regelmäßig auf das Problem der Fehlbelegungen durch Besserverdienende, die Sozialwohnungen zulasten der wirklich Bedürftigen blockieren würden. In öffentlichen Diskussionen wird immer wieder auf den Professor verwiesen, der trotz seiner üppigen Beamtenbezüge in einer teuer subventionierten Wohnung bleibt.
Andererseits wird regelmäßig die Gefahr einer Ghettoisierung beschworen, da durch die Belegungsbindungen eine hohe Konzentration von armen Haushalten in Sozialwohnungssiedlungen entstehen kann. Stattdessen, so auch die aktuell wieder vielfach erhobene Forderung, sollten wohnungs- politische Förderungen zielgenauer in Form von Subjektförderung wie dem Wohngeld erfolgen. Dann komme das Geld auch bei denen an, die eine staatliche Hilfe wirklich benötigen, und Segregation – das heißt die ungleiche Verteilung von gesellschaftlichen Gruppen im (städtischen) Raum – könnte vermieden werden.
Was ist dran?
In der Alltagssprache wird der Begriff der Sozialwohnung oft für die Gesamtheit preiswerter Wohnungen benutzt und meist mit einem bestimmten Bautyp – dem Klischee anonymer und zubetonierter Großsiedlungen – assoziiert. Der soziale Wohnungsbau ist aber weder ein preiswertes Wohnungsmarktsegment noch eine Gebäudeklasse, sondern er war in der Bundesrepublik lange Zeit in erster Linie ein Förderprogramm für Investoren.
Für den Kreis der Begünstigten gibt es bis heute keine Einschränkungen: Kommunale und kommerzielle Wohnungs- unternehmen, Genossenschaften und private Investoren können gleichermaßen öffentliche Gelder nutzen, um – so die offizielle Formulierung – Wohnungen für die Bevölkerungsgruppen bereitzustellen, die ihren Wohnungsbedarf nicht auf dem freien Wohnungsmarkt decken können. Im Rahmen entsprechender staatlicher Förderprogramme wurden seit 1956 über 4,3 Millionen Mietwohnungen und etwa drei Millionen Eigenheime und Eigentumswohnungen errichtet. In den 1950er und 1960er Jahren erhielten pro Jahr durchschnittlich mehr als 150.000 Mietwohnungen eine Förderung – das waren immerhin bis zu 80 Prozent aller fertiggestellten Wohnungen.
Obwohl die Wohnungswirtschaft über Jahrzehnte von diesen Förderprogrammen profitierte, gibt es inzwischen Kritik an dieser Form der »Objektförderung«. Kritisiert werden vor allem die sozialen Auflagen, die der Staat als Gegenleistung für seine Förderung verlangt. Die meisten Förderprogramme sind mit sogenannten Mietpreis- und Belegungsbindungen verknüpft. Das heißt, die Mieten dürfen einen in den Förderrichtlinien festgesetzten Betrag nicht überschreiten und zum Einzug berechtigt sind nur Haushalte mit geringem Einkommen.
Solche Auflagen wurden von der Wohnungswirtschaft so lange akzeptiert, wie diese auf öffentliche Gelder angewiesen war und vor allem ärmer Bevölkerungsgruppen mit Wohnungen versorgt werden mussten, mit denen im privat finanzierten Wohnungsbau kein Gewinn zu machen war. Durch die zunehmende Verquickung des Immobilienmarktes mit der Finanzwirtschaft sind Wohnungsunternehmen heute aber nicht länger von staatlichen Krediten abhängig. Und vielfach werden die Preisbindungen angesichts der rasant steigenden Mieten als ökonomische Zumutung angesehen.
Die Sorge um die öffentlichen Ausgaben (»Der soziale Wohnungsbau ist zu teuer«) ist daher in den meisten Fällen nur vorgeschoben, denn die VertreterInnen der Immobilienwirtschaft fordern gleichzeitig vehement eine Ausweitung der sogenannten Subjektförderung. Das ist naheliegend, denn letztendlich sind Wohngeldzahlungen und die Kosten der Unterkunft von Hartz-IV-BezieherInnen, die vom Staat übernommen werden, nichts anderes als eine Wirtschaftsförderung, denn über die Mietzahlungen fließen diese Gelder direkt den VermieterInnen zu.
Auch die Angst vor Fehlbelegungen erscheint vorgeschoben. Zum einen zeigen Studien in Sozialwohnungsbeständen, dass ein Großteil der MieterInnen dort tatsächlich nur über ein geringes Einkommen verfügt. Der in der Argumentation immer wieder bemühte Professor ist eher die Ausnahme. Besonders paradox erscheint das Argument vor dem Hintergrund der Geschichte. In den 1980er und 1990er Jahren waren es die Wohnungsunternehmen, die vehement gegen die Einführung einer Fehlbelegungsabgabe protestierten und dies mit der Angst vor einer »sozialen Entmischung« begründeten.
Auch die Furcht vor einer Ghettobildung über den sozialen Wohnungsbau ist weitgehend unbegründet. Weil sich wirklich arme Haushalte die Mieten in Sozialwohnungen kaum leisten konnten, zogen sie in der Vergangenheit in vielen Regionen verstärkt in die lange Zeit vernachlässigten Innenstadtquartiere, die mit ihren Substandardwohnungen preisgünstigere Unterkünfte boten. Die Einkommensgrenzen für Sozialwohnungen in Deutschland sind vielmehr so definiert, dass in den meisten Städten etwa die Hälfte der Bewohnerschaft für einen Einzug infrage kommt. Angesichts eines Förderprogramms für die Hälfte der Stadtbevölkerung von Ghettoisierungsgefahren zu fabulieren, sollte sich eigentlich von selbst verbieten und darf als billige Polemik betrachtet werden.
Doch nicht nur die Immobilienwirtschaft kritisiert den sozialen Wohnungsbau. Auch Mieterinitiativen wie Kotti & Co aus Berlin sagen: »Nichts läuft hier richtig«, weil die Mieten im geförderten Wohnungsbau inzwischen für die meisten BewohnerInnen zu hoch sind und die Bindungen nach Ablauf der Programmlaufzeiten aufgehoben werden.
Im Kern geht es in dieser Kritik um die Grundstruktur der Förderprogramme des sozialen Wohnungsbaus. Die Förderprogramme sichern den HauseigentümerInnen über den gesamten Förderzeitraum nicht nur eine Refinanzierung der Kosten zu, sondern zusätzlich eine Eigenkapitalverzinsung von bis zu 6,5 Prozent. Da die Förderung nicht auf einen Schlag zum Zeitpunkt des Baus der Wohnungen gezahlt wird, sondern über einen langen Zeitraum als sogenannte Kapitalkostenfinanzierung, ist die Miethöhe unmittelbar von der Höhe der staatlichen Subventionen abhängig. Insbesondere die jährliche Reduzierung der Förderbeträge wird in dem System durch eine jährliche Erhöhung der Miete ausgeglichen.
Das einzig Feststehende im sozialen Wohnungsbau sind die Erträge für die EigentümerInnen. Die sozialen Verpflichtungen von Mietpreis- und Belegungsbindungen sind zeitlich begrenzt und nach dem Bindungsende können Sozialwohnungen frei vermietet oder auch verkauft werden. Mit dieser Konstruktion unterscheidet sich der hiesige soziale Wohnungsbau von wohnungspolitischen Programmen in vielen anderen Ländern.
Der österreichische Wohnungswissenschaftler Christian Donner bezeichnet das deutsche System deshalb treffend als eine »Förderung privater Mietwohnungsinvestitionen mit sozialer Zwischennutzung«.
Fazit
In gewisser Weise stimmt es, dass das alte Modell des sozialen Wohnungsbaus versagt hat. Mieterinitiativen und politische Parteien fordern daher seit Langem eine Reform der Förderprogramme, um dauerhaft erschwingliche Mieten zu sichern: einmal gefördert, für immer gebunden. In den Diskussionen zur neuen Wohnungsgemeinnützigkeit werden diese Gedanken aufgegriffen. Förderungen für einen sozialen Wohnungsbau sollen zukünftig an die dauerhaft geltende Verpflichtung geknüpft sein, günstige Mietwohnungen an Haushalte mit geringem Einkommen zu vermieten.
Andrej Holm ist Sozialwissenschaftler und zählt zu den prominetesten Experten eines kritischen Blicks auf Stadterneuerung, Gentrifizierung und Wohnungspolitik. Von ihm ist unter anderem erschienen: »Mietenwahnsinn. Warum Wohnen immer teurer wird und wer davon profitiert« (bei Knaur, München). Die Serie ist zuerst als Heft Nummer 15 in der Reihe »luxemburg argumente« der Rosa-Luxemburg-Stiftung erschienen. Sie kann unter rosalux.de kostenlos heruntergeladen werden.
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