Globale Städte und die Nachhaltigkeitsziele

Als die US-amerikanische Stadtsoziologin Saskia Sassen das Konzept der globalen Stadt entwickelte, untersuchte sie London, New York und Tokio. Mit diesem begrenzten Fokus auf Städte des sogenannten globalen Nordens hatte sie vor allem ökonomische Akteur*innen in globalen Finanzzentren im Auge. In ihrer Arbeit stellte sie die alleinige Handlungsmacht von Stadtverwaltungen infrage und beobachtete eine Vielfalt an Akteur*innen innerhalb der Stadt, die über Gestaltungsmöglichkeiten verfügen und Stadtverwaltungen als die entscheidende Kraft ablösen.

Die begrenzte Rahmung der Arbeit von Sassen ist übertragbar, da globale Städte über die ganze Welt verteilt zu finden sind. So zählen Dubai, Jakarta, Johannesburg, Mumbai, São Paulo, Shanghai zu dieser Kategorie. Allen ist gemeinsam, dass sie tief in einem transnationalen Städtenetzwerk verflochten sind, welches zudem zu einem Entkopplungsprozess von den jeweiligen Territorialstaaten führt. Diese Entkopplung wird durch Prozesse der Deregulierung und Privatisierung vorangetrieben, sodass sich globale Städte schrittweise einer staatlichen Abhängigkeit entziehen können.

Am Beispiel der Luftverschmutzung wird deutlich, wie stark das Handeln globaler Städte und der Vielzahl der darin vereinten Akteur*innen mit einer Ausbeutung von natürlichen Ressourcen zusammenhängt. Die alljährlich wiederkehrenden Meldungen über starke Luftverschmutzung in Städten wie Delhi und Peking stehen exemplarisch für diesen Zusammenhang. Aber auch europäische Städte wie Paris und Warschau stehen für Höchstwerte des internationalen Luftverschmutzungsindexes, die sichtbar werden, wenn etwa der Eiffelturm oder der Kulturpalast in grauem Smog verschwinden. Im Jahr 2017 überschritten die Werte aus Warschau sogar die aus Delhi und Peking.

Die Entstehung dieser Luftverschmutzung basiert auf nicht nachhaltigen Produktions- und Konsumweisen, beispielsweise einer fossilen Energieerzeugung oder der Nutzung von umweltschädlichen Transportmitteln. International betrachtet sind die meisten Todesfälle laut der Weltgesundheitsorganisation (WHO) durch Luftverschmutzung in Ländern mit niedrigem und mittlerem Einkommen festzustellen.

An diesem Beispiel wird deutlich, dass eine nachhaltige Stadtplanung durch weitaus mehr als nur die politische Ebene beeinflusst wird. Insbesondere ökonomische, aber auch zivilgesellschaftliche Akteur*innen stehen dabei im Fokus. Ein weiteres Beispiel für Ausbeutungsprozesse in globalen Städten zeigt sich mit Blick auf die Beschäftigungsverhältnisse von marginalisierten Gruppen wie etwa migrierenden Menschen. Diese Personengruppe ist besonders stark im Niedriglohnsektor vertreten und in Berufsgruppen wie der Abfallwirtschaft, bei Reinigungskräften, Pflege- und Erziehungsberufen, Sicherheitsdiensten oder gastronomischen Dienstleistungen repräsentiert.

Neben der geringen Entlohnung bestehen niedrige Arbeitsschutzstandards, die Ausbeutungsprozesse erleichtern. Diese Prozesse der Ausbeutung am Menschen beinhalten Unterbezahlung, Überstunden, die Verwehrung von Ruhezeiten, Gesundheitsgefährdungen bis hin zu Menschenhandel, Zwangsarbeit und Sklaverei.

Die internationale Arbeitsorganisation (ILO) schätzt die Zahl der international migrierten Arbeiter*innen auf 150 Millionen Menschen. Der Großteil davon arbeitet im Dienstleistungssektor (71 Prozent) und ist weiblich (73 Prozent).

Globale Städte sind Zentren dieser globalen Arbeitskraft und durch eine Polarisierung zwischen Arbeiter*innen im Niedriglohnsektor und solchen mit hohen Einkommen gekennzeichnet. Beide Gruppen bedingen sich gegenseitig. In globalen Städten geht mit der Konzentration von Topverdienern eine Konzentration der Menschen im Niedriglohnsektor einher. Auch dieses Beispiel unterstreicht den Bedarf einer umfassenderen Analyse der Akteur*innen in Städten und zeigt sozialstrukturelle Unterschiede innerhalb dieser Gruppen auf.

Am Beispiel der Luftverschmutzung und der Ausbeutung von an den gesellschaftlichen Rand gedrängten Menschen zeigen sich zwei sozial-ökologische Problemlagen in globale Städten. Im September 2015 verabschiedete die Generalversammlung der UN die Nachhaltigkeitsagenda 2030, deren Kern 17 SDGs (Sustainable Development Goals - Ziele für nachhaltige Entwicklung) darstellen.

Mit dem SDG 11 bekamen Städte erstmals ein eigenes Entwicklungsziel zugesprochen, womit die Relevanz für diese Einheit seitens der Staatengemeinschaft hervorgehoben wurde. Dies wird mitunter dadurch begründet, dass seit dem Jahr 2007 die Mehrheit der Weltbevölkerung in Städten lebt und sich in diesen zunehmend extreme Armut konzentriert. Mit der Forderung nach sozialer Inklusion im SDG 11 wurde ein Ziel festgelegt, welches die zuvor aufgezeigten Probleme der Ausbeutung und Ausgrenzung in globalen Städten adressiert.

Diese Zielformulierung wird an drei Punkten beschrieben: inklusive Stadtplanung, Zugang zu inklusiven Räumen und die Integration von Inklusionsstrategien. Alle drei Punkte bieten inhaltliche Überschneidungen und bleiben vage in ihrer Ausformulierung. Für eine genauere Darstellung sollte die Ebene der Indikatoren dienen, auf der jedoch jegliche Angaben fehlen, wie eine soziale Inklusion genau erreicht werden kann.

An dieser Stelle bleibt es den nationalen Parlamenten überlassen, wie und ob sie dieses Thema in ihren nationalen Nachhaltigkeitsplänen umsetzen möchten. So findet mit den SDGs eine Annäherung an die komplexen Dynamiken von globalen Städten über die territorialstaatliche Ebene in Form von nationalen Strategien statt.

Andere Akteur*innen in Städten werden weiterhin ausgeschlossen. Dies liegt unter anderem an dem zwischenstaatlichen Charakter des Abkommens und spiegelt die Dominanz der staatlichen Vertreter*innen bei den Verhandlungen um die Entwicklungsagenda wider. So wurden zwar vereinzelt sogenannte major groups angehört (in den meisten Fällen nahmen an diesen morgendlichen Sitzungen kaum Regierungen teil), die unter anderem aus Vertreter*innen der Zivilgesellschaft, des Privatsektors und städtischen Gremien bestanden. Dennoch hatten diese kein Stimmrecht im gesamten Verhandlungsprozess.

Des Weiteren bleibt der Fokus auf bestimmte Zielgruppen ungenügend. So wurde im Unterziel 11.7 der Zugang zu inklusiven Räumen explizit für Frauen und Kinder formuliert, während andere Gruppen wie migrierende Menschen keine Erwähnung darin finden. Infolgedessen bietet das SDG 11 nur eine unzureichende und interpretationsoffene Vorlage für soziale Inklusionsprozesse in Städten. Anhand eines alljährlichen Überprüfungsmechanismus werden lediglich die Fortschritte in New York zwischen Staaten diskutiert. Zudem haben die Ziele nur den Charakter einer sogenannten soft power, da das Abkommen nicht bindend ist.

Zur Förderung inklusiver Prozesse gehört eine stärkere Beteiligung von Betroffenen, insbesondere bei der Entscheidungsfindung. Ein Beispiel hierfür bietet die Europäische Kommission, die ein Gremium eingerichtet hat, dass zu Fragen der Migration und Flucht mit eigenen Erfahrungen beitragen kann.

Unter dem Titel »European Migrant Advisory Board« versammelt sich ein Netzwerk aus neun europäischen Städten, dass aus Menschen mit Migrations- und Fluchterfahrungen besteht. Diese Menschen bringen ihre eigenen Perspektiven auf eine nachhaltige und damit inklusive Stadt- entwicklung ein. So sind es keine politischen Vertreter*innen oder technokratische Expert*innen, die Fremdzuschreibungen über andere vornehmen, sondern Menschen, die aus ihrer eigenen Lebensrealität berichten.

Dieses Beispiel zeigt, wie marginalisierte Personengruppen in Entscheidungsprozesse eingebunden werden können. Auf der Ebene der UN bedarf es hierfür einer Öffnung.

Das zweite progressive Element liegt in der Souveränität von Städten. Dabei stellt sich mit Blick auf die Analyseeinheit »globale Stadt« die Frage: Wenn sich globale Städte immer stärker von ihren Territorialstaaten entkoppeln, auf welcher Grundlage können diese Territorialstaaten dann Bestimmungen für die Städte festlegen? Infolgedessen entstehen Veränderungen hinsichtlich der Frage der Repräsentation.

Als beispielsweise im Jahr 2016 verschiedene europäische Regierungen ihren Städten vorschrieben, ab einem bestimmten Grenzwert keine geflüchteten Menschen mehr aufzunehmen, formierte sich ein neuartiges politisches Städtebündnis. Die Bürgermeister*innen von Barcelona, Lampedusa und Lesbos entschieden sich, diese Vorgabe zu ignorieren und neben dem Aufbau einer unterstützenden Infrastruktur für geflüchtete Menschen auch weitere Menschen in ihren Städten aufzunehmen.

Barcelona stellt zwar in diesem Beispiel die einzige globale Stadt dar, dennoch kann daran verdeutlicht werden, wie politische Städtebündnisse durch Selbstbestimmung Prozesse der sozialen Inklusion stärken können. Im Fokus steht dabei eine Aneignung der Gestaltungsmacht der einzelnen Städte.

Dieses Bündnis zeigt beispielhaft gerade mit Blick auf die Entkoppelung von Territorialstaaten eine weitere Form von Regierbarkeit. Für die Verhandlungen der Nachhaltigkeitsziele bedeutet dies, dass neben den Territorialstaaten weitere politische Akteur*innen einen gleichwertigen Anspruch auf den Entscheidungsprozess haben. Anhand der Themen Luftverschmutzung und Ausbeutung marginalisierter Menschen lässt sich exemplarisch die Problemlage globaler Städte erschließen.