Schritte über den Rubikon

Lange Zeit war es undenkbar, dass die Europäische Union über einen Militärhaushalt, geschweige denn gleich mehrere, verfügen könnte. Allein schon aufgrund der lange vorherrschenden Auslegung der EU-Verträge wurde dies schlichtweg für illegal gehalten. In den letzten Jahren gewann aber eine neue Interpretation an Boden, die sich schließlich auch im ersten Haushaltsvorschlag der Kommission für das EU-Budget 2021-2027 niederschlug. Ausgelobt wurden darin eigene Budgetlinien für »Militärische Mobilität«, für einen »Europäischen Verteidigungsfonds« sowie für militärisch relevante Weltraumprogramme. Hinzukommen wird wohl auch noch eine »Europäische Friedensfazilität«, die zwar - aus rechtlichen Erwägungen - kein offizieller Teil des Haushalts, aber ein integraler Bestandteil der EU-Militärpolitik sein soll.

Rechtlich fragwürdig ist die Einrichtung von EU-Militärbudgets vor allem aufgrund von Artikel 41 Absatz 2 des EU-Vertrags von Lissabon, in dem es heißt, die operativen Ausgaben gingen zulasten des Haushalts der Union - »mit Ausnahme der Ausgaben aufgrund von Maßnahmen mit militärischen oder verteidigungspolitischen Bezügen und von Fällen, in denen der Rat einstimmig etwas anderes beschließt«.

Lange wurde dieser Passus, nicht zuletzt auf Drängen Großbritanniens, derart interpretiert, dass keinerlei militärrelevante Ausgaben aus dem EU-Haushalt bestritten werden dürften - eine Auffassung, der sich 2015 auch noch die EU-Kommission anschloss. Als sich die gesamte EU-Machtarchitektur im Anschluss an das britische Austrittsreferendum im Juni 2016 allerdings grundlegend veränderte, begann sich auch rasch eine neue Auslegung durchzusetzen.

Seither wird von Befürworter*innen dieser Haushaltstöpfe zweigleisig argumentiert: So wird einmal postuliert, der Begriff »operative Ausgaben« bezöge sich auf »Operationen«, weshalb das Finanzierungsverbot ausschließlich militärische Einsätze betreffe. In Ergänzung zu diesem doch extrem bemühten Rechtfertigungsversuch hat sich die Kommission ein weiteres Konstrukt einfallen lassen. Die einzelnen Töpfe wurden nämlich offiziell nicht auf die Kompetenzgrundlage der »Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik« gestellt, auf die allein sich das Verbot aus dem EU-Vertrag bezieht. Stattdessen wird beispielsweise als Grundlage des Verteidigungsfonds der Artikel 173 (Wettbewerbspolitik) des Vertrags über die Arbeitsweise der EU respektive dessen Artikel 179 (Forschungspolitik) angegeben. Dadurch würden weder die Gelder für die Erforschung noch für die Entwicklung von Rüstungsgütern unter das Verbot aus dem EU-Vertrag fallen, so die Argumentation.

Dem widerspricht, dass es der Kommission nach geltender Rechtsauffassung nicht erlaubt ist, die Kompetenzgrundlage bestimmter Maßnahmen frei nach Gusto zu wählen. Ein entsprechendes Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union aus dem Jahr 2016 besagt, dass sich ein Rechtsakt der EU nur auf eine Rechtsgrundlage stützen könne, »und zwar auf die, die die hauptsächliche oder überwiegende Zielsetzung oder Komponente erfordert«.

Aufgrund der dubiosen Rechtsauslegung der Kommission beauftragte die Linksfraktion GUE/NGL im EU-Parlament den Bremer Juraprofessor Andreas Fischer-Lescano mit einem Rechtsgutachten zum Europäischen Verteidigungsfonds, das am 30. November 2018 veröffentlicht wurde. Nach einer ausführlichen Prüfung gelangte Fischer-Lescano darin zu dem Ergebnis, der Verordnungsvorschlag der Kommission enthalte »keine hinreichende Rechtsgrundlage für die Einrichtung des Europäischen Verteidigungsfonds«.

Es sei eindeutig, dass hier militärische Belange im Vordergrund stünden, die wiederum dem Finanzierungsverbot aus Artikel 41(2) des EU-Vertrags unterlägen: Es gebe deutliche Indizien, dass die in der Verordnung geregelte Industrie- und Forschungsförderung »nur ein Mittel zum eigentlichen Zweck der Verteidigungsförderung darstellt« und dass ihr Hauptzweck darin liege, »die strategische Autonomie der EU im Bereich der Verteidigung zu gewährleisten«. Zwar kann gegen die EU-Militärhaushalte erst nach deren endgültiger Verabschiedung juristisch vorgegangen werden, die rechtlichen Bedenken sind aber in jedem Fall gravierend.

Dennoch schlug die EU-Kommission im Mai 2018 für den nächsten Haushalt 2021-2027 vor, 11,5 Milliarden Euro für den Verteidigungsfonds einzustellen. Dessen Sinn und Zweck besteht demnach darin, die Erforschung und Entwicklung europaweiter Rüstungsprojekte zu finanzieren. Hierüber sollen Konzentrationsprozesse forciert und die Herausbildung eines europäischen Rüstungskomplexes vorangetrieben werden. Ferner waren 5,8 Milliarden Euro für die »Militärische Mobilität« enthalten, mit der die Infrastruktur für schnelle Truppen- und Gütertransporte Richtung Russland »ertüchtigt« werden soll - vor allem in Osteuropa. Drittens wurden 14,2 Milliarden Euro für Europäische Raumfahrtprogramme eingestellt, primär für »Copernicus« und »Galileo«, die von großer militärischer Bedeutung sind.

Verwaltet werden sollen diese Fonds nach Verabschiedung von der »Generaldirektion Verteidigungsindustrie und Weltraum« (DG Defence), die im Dezember 2019 neu gegründet wurde, um die militärisch relevanten Bereiche zu bündeln. Dass hier auch die extrem kostspieligen Weltraumprogramme verortet wurden, macht aus Sicht der Kommission Sinn. Industriekommissar Thierry Breton, Chef der DG Defence, wurde im Februar 2020 mit den Worten zitiert: »Ich halte es für unerlässlich, dass sich der Raumfahrtsektor der EU an die neuen geopolitischen, strategischen, industriellen und technologischen Gegebenheiten anpasst ... Ja, Galileo hat eine Verteidigungsdimension. Ja, Copernicus kann Sicherheitsaufgaben dienen. Und ja, dieser Trend muss noch verstärkt werden.«

Weiterhin unumstritten scheint zu sein, dass eine Finanzierung von EU-Militäreinsätzen nicht aus dem EU-Haushalt bestritten werden darf. Selbiges gilt für die Querfinanzierung von Interventionen Dritter, insbesondere der Afrikanischen Union, und auch der Ausbildung und Aufrüstung »befreundeter« Akteur*innen sind weiterhin Grenzen gesetzt. Doch auch hier wurde mit der »Europäischen Friedensfazilität« (EFF) eine kreative »Lösung« gefunden. Im Juni 2018 wurde sie nahezu parallel zum ersten Haushaltsentwurf der EU-Kommission mit einem Umfang von 9,2 Milliarden Euro vorgeschlagen. Sie ist explizit außerhalb des EU-Haushalts angesiedelt, um nicht in Konflikt mit dem EU-Vertrag zu geraten, und wird stattdessen nach einem festen Schlüssel mit Geldern der Einzelstaaten befüllt (Deutschland trägt etwa 25 Prozent bei).

Für EU-Militäreinsätze gab es bislang bereits ein ähnliches Finanzierungsmodell namens »Athena-Mechanismus«, über das es aber nur möglich war, zwischen 5 und 15 Prozent der Kosten von EU-Militäroperationen zu finanzieren. Den Rest mussten die beteiligten Staaten für ihren Anteil am Einsatz aus eigener Tasche bezahlen, was - nachvollziehbarerweise - für die Motivation diverser Länder, sich militärisch zu engagieren, nicht eben förderlich war. Aus dem Entwurf von EU-Außenbeauftragter und EU-Kommission wird nun ersichtlich, dass deshalb ein »Anreizsystem« zur Beteiligung an Militäreinsätzen geschaffen werden soll, indem der Anteil der gemeinsam zu finanzierenden Einsatzkosten auf 35 bis 40 Prozent angehoben werden soll.

Vor allem gegen die Lieferung von Militärgerät - insbesondere letalem - regt sich Widerstand. Am 18. November 2020 warnten 40 zivilgesellschaftliche Gruppen in einer Stellungnahme: Sollte die Friedensfaszilität in ihrer gegenwärtigen Form beschlossen werden, würde sie unter EU-Label »Initiativen zum Training und zur Ausrüstung ausländischer Militär- und Sicherheitskräfte finanzieren, einschließlich der Möglichkeit, ihnen tödliche Waffen zu liefern«. Dies würde »aller Wahrscheinlichkeit nach zur Eskalation von Konflikten, insbesondere in anfälligen konfliktbetroffenen Umgebungen, beitragen«.

Nach dem ersten Aufschlag der EU-Kommission setzten zähe Verhandlungen sowohl um die einzelnen Rüstungstöpfe als auch den gesamten EU-Haushalt ein. In der Folge mussten einzelne Posten teils deutliche Kürzungen hinnehmen. Zuletzt erzielten die Staats- und Regierungschefs bei ihrem Gipfeltreffen am 21. Juli 2020 eine Einigung. Dabei wurden 7,014 Milliarden Euro für den Europäischen Verteidigungsfonds und 1,5 Milliarden Euro für die Militärische Mobilität vorgeschlagen. Die EU-Weltraumprogramme sollen nach dem Willen der Staats- und Regierungschefs 13,202 Milliarden Euro erhalten und für die Europäische Friedensfazilität sind 5 Milliarden Euro vorgesehen.

Diese Zahlen wurden schließlich auch in den Kompromiss für den EU-Haushalt 2021-2027 vom 10. November 2020 und in die abschließenden Entscheidungen Mitte Dezember 2020 übernommen. Die im Verhandlungsprozess vorgenommenen Kürzungen der einzelnen militärischen Posten hatten aber nichts mit einer Ablehnung der Entwicklung hin zu einer »Militärmacht Europa« zu tun, sondern waren anderen Dynamiken geschuldet. Denn getragen wird diese Entwicklung von der Überzeugung, in einer Ära der zunehmenden »Konkurrenz großer Mächte« würden die entsprechenden Mittel benötigt, damit sich die Europäische Union (militärisch) behaupten könne.

Thierry Breton als Chef der neu geschaffenen DG Defence formulierte dies folgendermaßen: »Der allmähliche Aufbau einer europäischen Verteidigung ist Teil der jetzt notwendigen «hard power»-Dimension. Dies bedeutet nicht den Verzicht auf unsere historischen Bündnisse. Es geht einfach darum, Europa auf dem geostrategischen Schachbrett der Welt zu behaupten.«

So besehen wird mit der Geburt des Europäischen Verteidigungsfonds die Zivilmacht Europa wohl endgültig zu Grabe getragen.

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