Was erlaubt die Schuldenbremse?
Bund und Länder könnten mehr Geld für Konjunkturprogramm und Infrastrukturausbau einsetzen
Deutschlands Wirtschaft ist im zweiten Quartal geschrumpft. Die jüngsten Zahlen des Statistischen Bundesamtes befeuern die Diskussion, ob und wie der Staat gegensteuern soll. Während die einen eine »schwarze Null«, also einen ausgeglichenen Bundeshaushalt, verlangen, rufen andere nach einem Konjunkturprogramm. Aber der Spielraum der Bundesregierung erscheint wegen der Schuldenbremse klein.
Im Jahr 2009 hatte ein Ausschuss, der sich aus Mitgliedern von Bundestag und Bundesrat zusammensetzte, die Schuldenbremse angestoßen. Eigentlich hatte die von CDU/ CSU, SPD und FDP bereits 2007 eingesetzte »Föderalismuskommission« die Aufgabe, die Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern neu zu regeln (»Länderfinanzausgleich«). Als Reaktion auf die im Zuge der Finanzkrise deutlich gestiegene Staatsverschuldung kam es zu einem Kompromiss, der einerseits den 16 Ländern mehr Geld aus den Steuereinnahmen versprach, anderseits aber eine Schuldenbremse im Grundgesetz festschrieb. Sie gilt seit 2011.
Nach Artikel 109 müssen Bund und Länder nach einer Übergangsphase - die für den Bund 2016 auslief und für die Länder 2020 endet - ihre Haushalte »grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten« ausgleichen. Für die Länder gilt dies strikt - eine antizyklische Kreditaufnahme zur Steuerung konjunktureller Schwankungen bleibt allerdings nach dem Grundgesetz zulässig. Jedoch haben Bundesländer wie Bayern und Berlin dieses Hintertürchen mit ihren Landesverfassungen halb geschlossen oder planen dies. Andere Bundesländer wie Thüringen oder Bremen haben sich laut einer Übersicht der Bundesbank mehr Freiheiten gelassen.
Hingegen darf der Bund bei der Aufstellung des Haushalts generell ein »strukturelles« Defizit von 0,35 Prozent des Bruttoinlandsproduktes (BIP) einplanen. Wird beim Vollzug des Haushalts von diesem Zielwert abgewichen, wird die Differenz auf einem »Kontrollkonto« verbucht. Beträgt das Minus auf diesem Konto mehr als 1,5 Prozent des BIP, muss dieses »konjunkturgerecht« zurückgeführt werden. »Allgemein wird hierunter verstanden, dass dies nur in Aufschwungphasen erfolgen soll«, schreiben die Analysten der teilstaatlichen Commerzbank.
Infolge der hohen Steuereinnahmen in den vergangenen Jahren verzichtete Finanzminister Olaf Scholz (SPD) auf eine Neuverschuldung. Er konnte sogar ein Plus verbuchen. Dadurch befindet sich das Kontrollkonto derzeit mit etwa 20 Milliarden Euro ebenfalls im Plus. Hier ist also ein Puffer gewachsen, auf den in schlechteren Zeiten zurückgegriffen werden könnte. Aktuell ist Scholz’ Spielraum überschaubar: Das maximal erlaubte strukturelle Defizit von 0,35 Prozent entspricht auf Basis des hier zu verwendenden 2018-BIP von 3386 Milliarden Euro rund 12 Milliarden Euro. In einer komplizierten Formel muss Scholz dann noch die konjunkturellen Erwartungen einbeziehen. Von dem erlaubten Kreditrahmen abzuziehen sind dann noch Sondereinnahmen, etwa aus Privatisierungen. Nach den Berechnungen der Commerzbank kann Scholz bei der Haushaltsplanung für 2020 höchstens ein Defizit von 9,8 Milliarden Euro einplanen. Eine eher kleine Summe angesichts erwarteter Einnahmen von etwa 350 Milliarden Euro.
Anders als bei vielen anderen finanzpolitischen Regeln existieren für die Schuldengrenze kaum Umgehungsmöglichkeiten. Eine wäre, dass die Regierung ihre Wachstumspro-gnose senkt. Dabei spielt das »Produktionspotenzial« eine Rolle. Dies ist eine theoretisch ermittelte Formel, mit der die Möglichkeiten einer Volkswirtschaft berechnet werden. Liegt das tatsächliche BIP darunter, darf der Finanzminister mehr Kredit aufnehmen. In Euro und Cent wäre die Wirkung jedoch gering. Zuletzt wurde öffentlich über die Einrichtung eines »Klimafonds« diskutiert, mit dem Investitionen außerhalb des Haushaltes finanziert werden könnten. Nach Angaben des Finanzministeriums fallen solche Sondervermögen aber ebenfalls unter die Schuldenbremse. Nach Artikel 115 könnte der Bundestag diese zeitweise außer Kraft setzen, allerdings nur »im Falle von Naturkatastrophen und außergewöhnlichen Notsituationen«. Ein Einbruch der Konjunktur dürfte dazu nicht zählen.
In Hamburg hat eine Initiative »Schluss mit Austerität« damit begonnen, eine bundesweite Bewegung gegen die Schuldenbremse anzustoßen. Für eine erneute Änderung des Grundgesetzes wäre allerdings eine Zweidrittelmehrheit in Bundestag und Bundesrat notwendig.
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