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Turbo-Minister im Regelungswahn
Das Gesundheitsressort unter Führung von Jens Spahn sorgte bei den gesetzlichen Kassen für Mehrausgaben in Milliardenhöhe
Ende 2019 war es unübersehbar: Gesundheitsminister Jens Spahn (CDU) hatte die erste Hälfte seiner Amtszeit gut genutzt. 20 Gesetze in 20 Monaten in einem Bereich, der hohen Veränderungsbedarf hat, in dem Pflegekräfte unter der Dauerbelastung ächzen, Wartezeiten bei Fachärzten lang, Krankenhäuser nicht ausfinanziert sind und das ganze System bei der Digitalisierung an vielen Punkten hinterherhinkt. Eine lupenreine Bilanz als Minister der Tat und des Gesetzesturbos kam jedoch nicht zustande: Eine Pandemie drängte sich dazwischen.
Letztere ist aus verschiedenen Gründen für die deutlich steigenden Ausgaben der gesetzlichen Krankenkassen weniger verantwortlich als die nunmehr schon fast wieder vergessene Gesetzgebung der Jahre davor. Bei vielen der neuen Regelungen, die Spahn in seinem Ministerium formulieren ließ, gab es Zweifel daran, ob sie tatsächlich hilfreich für die Lösung teils sehr spezieller Probleme im Gesundheitswesen sein würden.
Ein Merkmal ist indes nicht nur den Spahn-Gesetzen eigen: Ihre Namen sind Wortungetüme, und oft werden kurzfristig völlig andere Themen mit eigenen Paragrafen angehängt, was die Arbeit für den Gesetzgeber, das Parlament, nicht vereinfacht.
Fragt man den Spitzenverband der Gesetzlichen Krankenversicherung (GKV-SV) nach herausstechenden Beispielen für Gesetze mit hohen Kosten für die Beitragszahler und fraglichem Nutzen für Patienten, wird das Terminservice- und Versorgungsgesetz (TSVG) genannt. Es sollte dafür sorgen, dass gesetzlich Versicherte schneller einen Termin bei einem Arzt oder Psychotherapeuten bekommen. Das Gesetz macht aber nicht einfach Druck auf die Praxen, damit mehr Sprechzeiten oder offene Akutsprechstunden angeboten werden. Nein, diese aus Patientensicht selbstverständlichen Dinge werden zusätzlich vergütet, auch die Aufnahme neuer Patienten. Hinzu kommt der Betrieb von Terminservicestellen, um die es aber spätestens seit der Corona-Pandemie sehr ruhig geworden ist. »Insgesamt führen die Regeln dauerhaft vor allem in Nicht-Corona-Zeiten zu erheblichen Mehrausgaben für die GKV, ohne dass sich die Versorgung der gesetzlich Versicherten hierdurch in relevantem Maße verbessern wird«, heißt es vom Verband. Auch Die Linke im Bundestag hatte kritisiert, dass ambulant tätige Ärzte für Aufgaben zusätzlich bezahlt werden, für die sie schon eine Vergütung erhalten.
Stark kostentreibend ist aus Sicht des GKV-SV auch das Pflegepersonal-Stärkungsgesetz (PpSG). Die Ausgliederung der Pflegepersonalkosten der Krankenhäuser aus den Fallpauschalen und die Bildung eines krankenhausindividuellen Pflegebudgets erlauben den Kliniken seitdem, alles abzurechnen, was in der Pflege geleistet wird. Die Kosten können realistischer abgebildet werden - teurer wird das aber allemal. Wobei das Grundproblem - ausreichend Personal in diesem Bereich - damit auch noch nicht gelöst ist.
Ein deutliches Missverhältnis von Kosten und Nutzen sieht der GKV-SV zudem im Digitale-Versorgung-Gesetz. Damit wird ein Rechtsanspruch auf digitale Gesundheitsanwendungen (DiGA; häufig in Form von Apps für das Smartphone) eingeführt und zugleich ein für die Anbieter lukratives Vergütungsprinzip. Es genügt, wenn sie nur einen positiven Versorgungseffekt ihrer App nachweisen. Das muss nicht einmal ein medizinischer Nutzen sein, und schon können sie im ersten Jahr der Erstattung durch die GKV den Preis völlig frei festlegen. Das Prinzip wurde aus dem Bereich der Medikamentenvergütung übernommen und ermöglicht dort seit Jahren auch Mondpreise für Neuzulassungen im ersten Jahr. Der GKV-SV weist gegenüber »nd« auf das Ergebnis solchen Entgegenkommens hin: »Der Durchschnittspreis liegt aktuell bei rund 410 Euro pro Quartal und DiGA - und damit um ein Vielfaches höher, als für die Apps zuvor im Selbstzahlermarkt gezahlt worden ist.«
Das sind nur einige aus einer langen Reihe von Gesetzen, die die Versorgung verbessern sollten. Den Anfang machte im April 2018 ein Gesetz zur Beitragsentlastung der GKV-Versicherten. Es trat am 1. Januar 2019 in Kraft. Zu den Kernelementen gehörte die (wieder) paritätische Finanzierung der Versicherungsbeiträge. Ab 2020 steht die Gesetzgebung mit Vorlagen aus dem Bundesgesundheitsministerium dann ganz im Zeichen der Pandemie: Etliche Gesetzesnovellen und Eilverordnungen kommen aus dem Ressort. Im März treten das Covid-19-Entlastungsgesetz und mehrere Novellen des Infektionsschutzgesetzes in Kraft. Nicht pandemiebezogen kommt immer noch das eine oder andere Gesetz: Unter anderem im Juli 2020 vom Bundeskabinett verabschiedet wird das Apotheken-Stärkungs-Gesetz, das einheitliche Abgabepreise vor Ort wie auch im Versandhandel vorsieht. Es folgen noch ein Digitalisierungsgesetz für Krankenhäuser, nach langem Streit das Intensivpflege- und Rehabilitationsstärkungsgesetz oder zuletzt im Mai 2021 das Digitale-Versorgung-und-Pflege-Modernisierungsgesetz. Es setzt den Krankenkassen Fristen für die Weiterentwicklung der elektronischen Patientenakte.
Unter dem Strich weiß aktuell vermutlich niemand, welche Gesamtkosten auf die gesetzlichen Krankenkassen ab 2022 zukommen werden. Der GKV-SV dazu: »Eine valide Schätzung zur Mehrbelastung durch die Gesetzgebung ist vor dem Hintergrund der Corona-Situation und der damit in einigen Bereichen einhergehenden verringerten Leistungserbringung schwierig. Zudem überlagern sich Regelungen in Verordnungen und Gesetzen zur Pandemie zum Teil mit den zuvor verabschiedeten kostentreibenden Gesetzen in ihren Wirkungen.«
Allein für zwei der hier genannten Gesetze, das TSVG und das PpSG, wurden 2019, vom Spitzenverband jährliche Mehrausgaben von rund fünf Milliarden Euro berechnet. Vermutlich wird auch der beschlossene Bundeszuschuss aus Steuergeldern für 2022 nicht lange hinreichen, um die Finanzierung der GKV wirklich zu stabilisieren.
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